El cambio de escenario que ha vivido Chile en los últimos años, desde ser un lugar caracterizado por la estabilidad y la seguridad hasta volverse un territorio fecundo para el narcotráfico, la trata de personas, los secuestros y los homicidios con armas de fuego en plena calle, implica nuevas formas de perseguir e investigar los delitos .
Nuestro país enfrenta actualmente una preocupante crisis de seguridad que mantiene en alerta a civiles y autoridades de todos los ámbitos, debido al acelerado cambio que ha experimentado la criminalidad en los últimos años, marcado principalmente por la introducción del fenómeno del crimen organizado transnacional a nuestra realidad, extendiendo e instalando rápidamente su capacidad operativa en el territorio nacional.
Este fenómeno delictivo, propio de nuestra región, presente desde hace varias décadas en Colombia o en México, permanecía sin embargo hasta hace unos pocos años ajeno y lejano a nuestro territorio. En efecto, Chile se caracterizaba durante la primera década de los 2000 por sus altos niveles de seguridad y esperanzadores índices de desarrollo económico en comparación con el resto de Latinoamérica, lo que lo convertía en un atractivo destino para migrantes de países con condiciones más desfavorables que arribaron con la esperanza de trabajar, surgir y alcanzar lo que prometía ser «el sueño chileno».[1]
Sin embargo, desde fines de la última década hasta hoy, las condiciones de criminalidad en Chile han cambiado drásticamente. En el último lustro hemos agregado a nuestra condición de país de tránsito de drogas, el de país consumidor interno de ellas, tal como lo advertía en 2021 el informe del Observatorio de Narcotráfico en Chile.[2] Esta variación en el mercado ilícito de estupefacientes trajo como consecuencia directa la comisión de delitos más violentos y, con ello, mayores desafíos en materia de salud y seguridad pública.
Esta nueva configuración de la criminalidad, con modalidades de especial violencia, ha aumentado a través de oleadas migratorias con escaso control que han permitido que las organizaciones de narcotraficantes, una vez instaladas, hayan diversificado sus fuentes de ingresos, escalando a la comisión de otros delitos de igual o mayor complejidad, como la extorsión, el sicariato, los homicidios, el secuestro, la trata de personas, el tráfico ilícito de inmigrantes o el tráfico de armas, entre otros.
«El crimen organizado, propio de nuestra región, presente desde hace varias décadas en Colombia o en México, permanecía sin embargo hasta hace unos pocos años ajeno y lejano a nuestro territorio. En efecto, Chile se caracterizaba durante la primera década de los 2000 por sus altos niveles de seguridad y esperanzadores índices de desarrollo económico en comparación con el resto de Latinoamérica»
Capacidad adaptativa
La crisis de seguridad ha sido expresada e informada en diversos estudios estadísticos, por vía ejemplar el Primer Informe Nacional de Víctimas de Homicidios Consumados en Chile (Subsecretaría de Prevención del Delito, Primer Semestre 2023),[3] en adelante Primer Informe, que da cuenta, por ejemplo, de un aumento del 5,2% en la comisión de delitos con armas de fuego entre los años 2018 y 2022.
Otro dato relevante que entrega el Primer Informe es el incremento de 18% en los casos de homicidio sin autor conocido entre los años 2018 a 2022, lo que significa mayor impunidad en los mismos. Solo en el 58,4% de los asesinatos se conoce al responsable, lo que se traduce en una baja del 17,9% en el periodo señalado. Lo anterior se debe, entre otras cosas, al alto grado de eficiencia y profesionalización de los grupos criminales que están operando actualmente en Chile.
La unificación de las estadísticas determinó que en los últimos cincos años fue la vía pública el lugar donde más se asesinó, aumentando los casos con estas características desde 50,7% a 64,1% y, según la metodología para recopilar los datos —basada en el análisis de investigaciones realizadas por la Fiscalía—, determinó que en el 28% de los casos la principal motivación de los homicidas fue «venganza o ajuste de cuentas».[4]
Por otra parte, se evidencia el aumento en la participación de extranjeros como perpetradores de homicidios, en 2018 el 3,5% de los victimarios no eran chilenos y en 2022 la cifra creció a 13,1%. Durante el mismo período se incrementó el número de víctimas extranjeras, pasando de 5,7% a 17, 2%.[5]
En noviembre de 2023, la Fiscalía Nacional de Chile informó a medios nacionales e internacionales sobre el aumento considerable de secuestros, cuyas denuncias crecieron desde el año 2017, con un incremento de un 62% entre los años 2021 y 2022. En efecto, el año 2021 la Fiscalía registró 492 denuncias y el año siguiente, tal registro ascendió a 826.[6] Lo anterior motivó a la Fiscalía Nacional a publicar el primer reporte de fenómenos criminales dedicado al secuestro, en sus diversas modalidades.
Tal como indica Pablo Zeballos, consultor internacional y experto en crimen organizado, el nuevo rostro de la criminalidad se caracteriza por ser una entidad más organizada y violenta, cuyas redes complejas controlan territorios y diversifican la actividad delictiva con gran capacidad adaptativa. [7] La finalidad del crimen organizado no es generar violencia sino potenciar su actividad económica e ilícita utilizando su herramienta más poderosa: la capacidad de corromper.
El Informe de la Iniciativa Global contra la Delincuencia Organizada Transnacional —GI-TOC por sus siglas en inglés—, puntuó a Chile con un 5,18 de 10, siendo el 10 la peor puntuación en materia de criminalidad, lo que significa un aumento de 0,58 puntos de aumento con respecto a su clasificación el año 2021. Si bien el informe explica que la situación en nuestro país aún no es comparable con casos como México o Colombia, señala que «el país está mostrando alarmantes paralelismos en términos de prácticas asociadas al crimen organizado. Por ejemplo, se han observado signos de control territorial por parte de bandas criminales, así como fenómenos que antes no eran comunes para el país, como funerales de narcotraficantes». [8]
Según la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, la percepción del aumento de la delincuencia en los chilenos es del 90,6%, esto es, la más alta en la última década en Chile. [9]
Si observamos los datos proporcionados por la Fiscalía de Chile, considerando que la primera estadística completa que se tiene es a partir del año 2006 (recordemos que el Ministerio Público opera en todo el territorio nacional a partir del 2005), es posible afirmar que las cifras de denuncias entre 2006 y 2018, fluctuaron entre un millón y un millón trescientos mil, manteniéndose constantes dentro de los últimos años de ese periodo cercano al millón trescientos mil. No obstante, el año 2019 Chile superó por primera vez la barrera de un millón y medio de denuncias, guarismo que se mantiene hasta el cierre del año 2023. Independiente de los diversos motivos que pudieran explicar este aumento, lo cierto es que, si consideramos las cifras desde el 2006, en 16 años las denuncias en Chile aumentaron aproximadamente un 50%.[10]
En base al sistema STOP de Carabineros, que entrega datos a partir del 2017, entre ese año y 2022 los homicidios que registra dicha institución aumentaron un 40%,[11] además con un incremento en la violencia con los que se realizan, traducidos en el aumento de sicariatos, uso de armas de alto calibre y desaparición forzada de cuerpos. En esa línea, se ha creado también una unidad especial de la Policía de Investigaciones para investigar secuestros, denominada BIPE Antisecuestros, la cual informa que el 2021 investigaron 26 secuestros; 46 el 2022, y hasta noviembre del año 2023 la cifra superaba la del año anterior. [12]
Según el Centro de Estudios y Análisis del Delito (CEAD), en relación a los delitos de mayor connotación pública, la tasa de casos policiales informados por ambas policías durante el año 2022 (suma denuncias y detenciones flagrantes) presentó un 44,6% de incremento con respecto al 2021. El informe refleja que todas las regiones de Chile muestran aumentos en la tasa de delitos de mayor connotación social con respecto al 2021. Las regiones que registran el mayor crecimiento son Atacama, con 63,9%; Arica y Parinacota, con 59,3%; y Valparaíso, con 58,1%.[13]
Fiscalía de Chile (2021). Observatorio del Narcotráfico. Obtenido de http://www.fiscaliadechile.cl/Fiscalia/quienes/observatorio_2021.pdf
Mejores leyes e instituciones
Todos estos datos dan cuenta de la compleja situación que atraviesa el país en materia de seguridad pública y que ha llevado a tomar medidas extraordinarias, como la convocatoria al Consejo de Seguridad Nacional (Cosena), con el objetivo de abordar principalmente el proyecto de infraestructura crítica que se encuentra en trámite en el Congreso. Esta iniciativa busca que las fuerzas armadas participen del resguardo de los inmuebles críticos para el normal funcionamiento de la sociedad.
Por otro lado, el Gobierno ha despachado un total de 38 iniciativas en materia de seguridad, de las cuales más del 86% han sido promulgadas y las restantes están bajo el control preventivo del Tribunal Constitucional o bien el decreto promulgatorio está pendiente de toma de razón por la Contraloría General de la República. [14]
De las leyes publicadas destaca la dictación de la Ley N°21.575 sobre persecución del narcotráfico y el crimen organizado, que establece circunstancias agravantes en la Ley N°20.000 o Ley de Drogas, y autoriza la enajenación temprana de los bienes incautados por disposición del juez de garantía, impone el comiso de toda cosa que hubiere sido empleada como instrumento en la perpetración de un delito previsto en dicha ley, y dispone que parte de dichos recursos puedan ser destinados a ciertas unidades del Ministerio Público, de Carabineros de Chile y de la Policía de Investigaciones de Chile que tengan como objetivo la desarticulación de organizaciones criminales.
Asimismo, destaca la Ley N°21.577 que modifica el Código Penal y fortalece la persecución de delitos de delincuencia organizada, establece técnicas especiales para su investigación y robustece el comiso de sus ganancias.
En el devenir de esta serie de reformas, se promulgó en enero de 2024 la Ley N°21.644 que modifica la Constitución de la República para crear la Fiscalía Supraterritorial, especializada en crimen organizado y delitos de alta complejidad al interior del Ministerio Público que, conforme a su articulado transitorio, posterga su vigencia hasta que se implementen las modificaciones a la ley orgánica constitucional Nro. 19.640.
La mencionada ley introduce el artículo 86 bis, que dispone lo siguiente:
«Existirá una Fiscalía Supraterritorial, especializada en crimen organizado y delitos de alta complejidad, que desempeñará sus funciones respecto a ilícitos en los cuales existan antecedentes de la intervención de asociaciones delictivas o criminales, y cuando los hechos requieran una dirección supraterritorial o transnacional de la investigación. Estará a cargo de un Fiscal Jefe, al que corresponderá ejercer las funciones propias del Ministerio Público. Las contiendas de competencia que se susciten entre las Fiscalías Regionales y la Fiscalía Supraterritorial serán resueltas por el Fiscal Nacional.
El Fiscal Jefe de la Fiscalía Supraterritorial deberá dar cumplimiento a las instrucciones particulares que imparta el Fiscal Nacional en las investigaciones de delitos de crimen organizado o de alta complejidad que estén a su cargo.
El Fiscal Jefe de la Fiscalía Supraterritorial será designado por el Fiscal Nacional, será de su exclusiva confianza y se mantendrá en su cargo mientras cuente con ella, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 84 y en el inciso tercero del artículo 89.
El Fiscal Jefe de la Fiscalía Supraterritorial deberá tener a lo menos diez años de título de abogado, haber cumplido treinta y cinco años de edad, poseer las calidades necesarias para ser ciudadano con derecho a sufragio, y cumplir con las condiciones de conocimiento y experiencia en litigación en asuntos penales que serán determinados de acuerdo a la ley orgánica constitucional».
A su vez, modifica el artículo 89 de la Constitución, que regula la remoción del fiscal nacional y fiscales regionales, incorporando los siguientes incisos tercero y final, nuevos:
«Al Fiscal Jefe de la Fiscalía Supraterritorial, especializada en crimen organizado y delitos de alta complejidad, le será aplicable lo dispuesto en el inciso primero, además de la remoción por parte del Fiscal Nacional.
Tratándose de la remoción de los fiscales regionales, el Fiscal Nacional podrá solicitarla, además de las causales de este artículo, por el incumplimiento, de manera grave y reiterada, de las instrucciones generales que hubiere dictado dicho Fiscal Nacional para la debida tramitación de las causas».
Esta es quizás una de las modificaciones más trascendentes de los últimos años para el sistema de persecución penal y para el funcionamiento del Ministerio Público, pues incorpora dentro de su estructura un órgano dedicado a combatir el crimen organizado designado por exclusiva confianza del fiscal nacional. Además, ejercerá la acción penal y la protección a víctimas y testigos en materias de especial trascendencia para el país, y podrá recibir instrucciones particulares del fiscal nacional, lo que implica que la correcta implementación funcional de esta nueva normativa constitucional sea una materia de elevada importancia nacional.
No obstante, este nuevo mandato deja abiertas múltiples interrogantes acerca de cuestiones prácticas sobre el funcionamiento y operación de la Fiscalía Supraterritorial, que deberán ser resueltas en una próxima modificación a la ley orgánica constitucional. Proponemos analizar las posibles formas de coordinación que podrían preverse intentando responder a la pregunta sobre cuál sería la manera más eficiente para lograr esa articulación funcional.
«La finalidad del crimen organizado no es generar violencia sino potenciar su actividad económica e ilícita utilizando su herramienta más poderosa: la capacidad de corromper»
¿Cómo operará la Fiscalía Supraterritorial?
El Ministerio Público se creó mediante la Ley Nº19.519 del 16 de septiembre de 1997. Se encuentra actualmente definido en el capítulo séptimo de la Constitución Política de la República en sus artículos 83 y siguientes, el que lo define como:
«Un organismo autónomo, jerarquizado, con el nombre de Ministerio Público, dirigirá en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito, los que determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia del imputado y, en su caso, ejercerá la acción penal pública en la forma prevista por la ley. De igual manera, le corresponderá la adopción de medidas para proteger a las víctimas y a los testigos. En caso alguno podrá ejercer funciones jurisdiccionales (…)».
En efecto, la actual normativa constitucional chilena y la orgánica que lo complementa materializan un sistema rígido en términos de estructura, que reduce de manera importante la capacidad del organismo de adaptarse por sí mismo a los nuevos fenómenos delictivos, por lo que se valora positivamente la reciente modificación que autoriza la creación de la Fiscalía Supraterritorial para poder llevar a cabo investigaciones más eficientes para perseguir el crimen organizado.
Importa considerar, no obstante, que la Fiscalía desde su nacimiento siguió una estructura similar a la del Poder Judicial, es decir, los fiscales regionales se idearon como equivalentes en cuanto a escalafón y sueldo a los presidentes de Cortes de Apelaciones, mientras que el fiscal nacional sería un equivalente al presidente de la Corte Suprema. Empero, resultó ser una estrategia compleja de replicar, toda vez que el Ministerio Público es un órgano ejecutivo y no jurisdiccional, además de múltiples otras diferencias derivadas de las funciones de ambos organismos, como que la representación del Ministerio Público radica en el fiscal nacional y en sus fiscales regionales, mientras que en el Poder Judicial la representación de sus decisiones se manifiesta a través del pleno de sus integrantes, sean estos miembros de la Corte Suprema o de las Cortes de Apelaciones.
Por su parte, en el Ministerio Público detentan la acción penal pública los fiscales regionales, quienes actúan a través de los fiscales adjuntos o jefes. El fiscal nacional, hasta ahora, sólo por vía excepcional puede conducir investigaciones y detentar la acción penal, hecho que se verá notoriamente mejorado a través de la creación de la Fiscalía Supraterritorial, que será conducida por un fiscal nombrado por el fiscal nacional, de su exclusiva confianza, el que deberá cumplir las instrucciones generales de su superior, así como el resto de sus pares en grado y jerarquía, los fiscales regionales.
El siguiente cuadro ilustra la estructura orgánica del Ministerio Público(2023):
Más allá que, en general, cada Fiscalía Regional ha determinado la existencia de una Fiscalía Local en cada lugar en que exista un Tribunal de Garantía, lo cierto es que no existe un estándar nacional de organización en las fiscalías regionales para asumir los fenómenos delictivos. Es así como, en algunas fiscalías regionales del país, se crearon fiscalías de «alta complejidad y crimen organizado» o con nombres afines, asumiendo causas de diversa índole, en algunas incorporando delitos económicos, drogas, armas o delitos funcionarios, y en diversas partes de esas asignaciones otras muy distintas, como trata de personas, tráfico ilícito de inmigrantes, etcétera.
Por otro lado, las unidades del Sistema de Análisis Criminal y Focos Investigativos (SACFI), introducidas por la Ley N°20.861 el año 2015 con la finalidad de mejorar y fortalecer la fluidez de información entre fiscalías, operan también de forma autónoma regionalmente, incluso en la Región Metropolitana las cuatro fiscalías regionales que integran la zona cuentan con unidades SACFI independientes entre sí.
Las funciones de estas unidades SACFI son:
1) Generar información mediante el análisis estratégico de los datos agregados provenientes de delitos contra la propiedad y, en general, de aquellos de mayor connotación social, calificados por el fiscal nacional, ya sea que su investigación se encuentre vigente o terminada.
2) Efectuar reportes de la información analizada sobre criminalidad regional, identificación de patrones comunes en ciertos tipos de delitos, reconocimiento de imputados y cualquier otro que se requiera en relación con un tipo de criminalidad específica.
3) Formular orientaciones y diseñar procedimientos estándares de gestión eficiente de la información que permitan el logro de los resultados propuestos por el Ministerio Público.
La ley permitió que los informes elaborados por las unidades SACFI sean declarados reservados bajo el artículo 21 de la Ley N°20.285. Se dispuso, además, que las unidades estarían compuestas por fiscales adjuntos que ejercen la acción penal y dirigen la investigación en aquellos delitos que sean objetos de estudio de las unidades de análisis criminal del sistema.
Considerando entonces la organización actual del Ministerio Público, la ley que autoriza la creación de la Fiscalía Supraterritorial viene a solucionar, entre otras cosas, los siguientes defectos:[15]
1. Que salvo la situación excepcional prevista en el artículo 18 de la LOCMP N°19.640, el Fiscal Nacional carece de facultades para dictar instrucciones particulares en causas específicas.
2. Que a excepción de la referencia general prevista en el artículo 6 de la ley orgánica del Ministerio Público, no existe otra norma general o específica que regule u obligue a los fiscales regionales de diversos territorios a coordinar su actuación, a compartir información relevante o maximizar conjuntamente sus esfuerzos investigativos, en busca de una investigación eficiente y eficaz.
Por el dinamismo de los fenómenos delictivos, parece razonable que la futura normativa orgánica funcional que regule a la Fiscalía Supraterritorial permita al Fiscal Nacional determinar mediante una resolución administrativa qué delitos o fenómenos criminales pueden ser conocidos e incorporados en la competencia de la Fiscalía Supraterritorial, mientras cumplan con los requisitos de tratarse de fenómenos que comprometan a más de una región o tengan el carácter de transnacionales.
Para ello, conviene revisar el caso español, que incorpora en su orgánica una figura similar para la investigación de casos de criminalidad organizada, la Fiscalía de la Audiencia Nacional, que tiene las siguientes facultades:
a) Intervenir directamente en todos los procedimientos relativos al tráfico de drogas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas, o blanqueo de capitales relacionado con dicho tráfico, que sean competencia de la Audiencia Nacional y de los Juzgados Centrales de Instrucción, conforme con los artículos 65 y 88 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
b) Investigar, en los términos del artículo 5 de este estatuto, los hechos que presenten indicios de ser constitutivos de alguno de los delitos mencionados en el apartado anterior.
c) Coordinar las actuaciones de las distintas fiscalías en orden a la prevención y represión del tráfico ilegal de drogas y el blanqueo de capitales relacionado con dicho tráfico. Las fiscalías de los Tribunales Militares colaborarán con la Fiscalía Antidroga en relación con los hechos cometidos en centros, establecimientos y unidades militares.
d) Colaborar con la autoridad judicial en el control del tratamiento de los drogodependientes a quienes se haya aplicado la remisión condicional, recibiendo los datos precisos de los centros acreditados que participen en dicho tratamiento.
Por su parte, existe también en España la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada, que posee igualmente competencia en todo el territorio español, interviene en varios delitos específicos y relacionados con su materia especializada.
«Mientras en nuestro país no se cuente con tribunales especializados que conozcan centralizadamente delitos de crimen organizado o terrorismo, deberemos seguir aplicando la antigua norma de competencia territorial del Código Orgánico de Tribunales, que establece que “el delito se considerará cometido en el lugar donde se hubiere dado comienzo a su ejecución”. De la aplicación de esta regla, deviene que la Fiscalía Supraterritorial deberá actuar en diversos tribunales del país, lo que impactará en la oportunidad y calidad de su respuesta»
Esto,
«ha tenido ciertos beneficios respecto de la persecución penal, porque permite centralizar las decisiones e información en relación con el tráfico de drogas y criminalidad organizada. En efecto, en este sistema, las fiscalías especiales, al tener competencia nacional y estar especializadas por materias, permiten seguir las investigaciones con independencia del territorio en el que se están ejecutando los delitos. Así, el fiscal delegado impulsa y coordina las investigaciones que son de su competencia, lo que permite unificar criterios en la persecución y entregar órdenes en todo el territorio a estas unidades especializadas» [16]
Siguiendo el ejemplo de España, sería importante que la Fiscalía Supraterritorial en Chile se avoque al menos al conocimiento e investigación de las siguientes figuras penales y otras conexas, siempre que puedan existir indicios de actividad con grupos delictivos organizados que superen la territorialidad regional o nacional:
1. Lavado de activos y sus delitos conexos
2. Extorsión
3. Trata de personas
4. Tráfico ilícito de migrantes
5. Tráfico de drogas
6. Tráfico de armas
7. Explotación sexual de niños, niñas y adolescentes
8. Secuestro
9. Delitos de corrupción vinculados a la criminalidad organizada
En consecuencia, parece previsible que las actuales fiscalías de alta complejidad puedan perder importancia en la medida que no se estandarice el tipo de delitos que investigan a nivel nacional, ya que la Fiscalía Supraterritorial investigará varias de las figuras delictivas actualmente entregadas a estos equipos especializados.
Como se ha dicho antes, la modificación constitucional impone la creación del cargo de un fiscal supraterritorial de exclusiva confianza del Fiscal Nacional, quien podrá recibir instrucciones particulares respecto a las investigaciones que lleve a cabo, siendo esta la primera vez, desde la creación del Ministerio Público, que el fiscal nacional podrá intervenir mediante estas instrucciones en las causas sujetas al conocimiento de una fiscalía.
Aunque es vital la instalación robusta de la nueva Fiscalía Supraterritorial, se prevé que contará con cerca de 35 fiscales adjuntos y apoyo administrativo para llevar a cabo el mandato constitucional, cifra que puede resultar insuficiente dado el complejo escenario criminal. Sin embargo, gran parte de su éxito estará determinado por su gestión. Al respecto, visualizamos al menos tres formas en las que podría organizarse:
1. Estructura centralizada
Por diseño lógico, es posible que se piense una Fiscalía Supraterritorial jerárquica, central, única, con sede en Santiago, donde todos sus fiscales adjuntos trabajen desde una misma zona geográfica, siguiendo el modelo de las fiscalías regionales y donde los procedimientos se discutan en tribunales ubicados en zonas geográficas donde tuvieron principio de ejecución.
Esta opción, sin embargo, presenta problemas logísticos complejos de resolver, toda vez que hasta ahora no se han modificado las normas de competencia territorial en materia penal del Código Orgánico de Tribunales, lo que acarrearía problemas a la hora de realizar juicios en regiones por parte de los fiscales supraterritoriales que estén operando en Santiago.
Tampoco pareciera ser una alternativa óptima a la hora de transferir información desde las fiscalías locales a la Fiscalía Supraterritorial, considerando que las fiscalías locales se encuentran adjuntas al fiscal regional correspondiente, por lo que podría tornarse burocrático el traspaso de la información en causas que por su naturaleza requieren de rapidez y agilidad para llevar a cabo su investigación.
Fenómenos asociados a la criminalidad organizada pueden comenzar con denuncias que en forma aislada no evidencien la participación de una asociación delictual o criminal, y de esta manera ser investigadas inicialmente por fiscalías locales, hasta que se determine que efectivamente se está en presencia de una organización criminal. Surge entonces la pregunta acerca de la forma en que fluirá la información desde las fiscalías locales a la supraterritorial.
2. Seguimiento del modelo de Equipos de Crimen Organizado y Homicidios (ECOH)
Los ECOH son grupos especializados y con un enfoque multidisciplinario, creados para el fortalecimiento de los procesos de obtención de información relevante desde el primer momento de la ocurrencia de un hecho delictivo grave, mediante la concurrencia personal en el sitio de suceso, los que se encuentran implementados en diez regiones del país: Arica y Parinacota, Tarapacá, Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Valparaíso, Metropolitana, O’Higgins, Maule y Biobío.
En la Región Metropolitana (RM) constituyen la única forma de trabajo dentro del Ministerio Público que es interrelacionada. En efecto, en esta región el equipo ECOH funciona de manera supraterritorial, con un solo equipo para las cuatro fiscalías regionales.
Los equipos se conforman por un fiscal coordinador y un cuerpo de fiscales preferentes para la investigación de estos hechos. Actualmente a nivel nacional existen más de 68 fiscales participando de este modelo. Además, cuentan con un cuerpo de abogados asistentes, analistas criminales, profesionales de atención temprana de víctimas y testigos, y personal de apoyo administrativo.
Si bien la Fiscalía Supraterritorial podría organizarse de esa manera, es decir un equipo por región integrado por fiscales adjuntos que respondan directamente al fiscal supraterritorial para el traspaso de información y organización de las investigaciones a nivel nacional —en el caso de la Región Metropolitana, un solo equipo integrado para todo el territorio—, lo cierto es que también pareciera una opción poco viable por razones de presupuesto, en cuanto a la baja cantidad de fiscales que se prevén para la implementación de la Fiscalía Supraterritorial.
Desde otro punto de vista, este modelo de gestión debilitaría el objetivo para el que fue creada la Fiscalía Supraterritorial: fortalecer la capacidad de coordinación, inteligencia y flujo de información que ostentan las distintas investigaciones relacionadas con el crimen organizado.
3. Organización por macrozonas
Siguiendo los lineamientos de otras instituciones que se organizan y toman decisiones desde un modelo macro zonal, sería conveniente que la Fiscalía Supraterritorial contara con presencia en las denominadas macrozonas del país, como sucede, por ejemplo, con la Unidad Coordinadora Estratégica (UCE) liderada por la Subsecretaria del Interior, operativa desde 2018. Funciona como centro de unificación de información donde diversas instituciones públicas comparten datos y estadísticas, para el intercambio y análisis de investigación que facilita la labor de prevenir, controlar y perseguir a organizaciones criminales. Está conformada por Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones, Gendarmería de Chile, Servicio Nacional de Aduanas, Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, Dirección General de Aeronáutica Civil y Dirección General de Movilización Nacional.
La UCE tiene una oficina en la Macrozona Norte, que abarca el territorio de Arica y Parinacota, Tarapacá, Antofagasta, Atacama y Coquimbo, y prioriza los delitos de carácter transnacional, como el narcotráfico, trata de personas, tráfico ilícito de migrantes, contrabando, y actúa con el respaldo del decreto N°265 que permite la colaboración de las fuerzas armadas para combatir actividades que se vinculen al narcotráfico y el crimen organizado transnacional, específicamente a la prestación de apoyo en los ámbitos de logística, transporte y tecnología en zonas fronterizas nacionales.
La oficina de la Macrozona Centro contempla el territorio de la región Metropolitana y de Valparaíso. Se focaliza en el estudio e intercambio de información sobre delitos de carácter violento como narcotráfico, delitos contra la propiedad, delitos con uso de arma de fuego e infracciones a la ley de armas.
Finalmente, la oficina de la Macrozona Sur abarca la Región del Biobío, Los Lagos, La Araucanía y los Ríos y se especializa principalmente en el análisis de violencia y delincuencia rural.
Resulta entonces razonable que la Fiscalía Supraterritorial siga este modelo para su operación, adecuando la distribución geográfica para abarcar todo el territorio nacional, incluyendo en la Macrozona centro a la región del Maule y en la Macrozona sur todas las regiones al sur del Biobío.
De esa manera, el Fiscal Supraterritorial contaría con fiscales adjuntos representándolo en las tres macrozonas, quienes responderían a una sola jefatura. Los fiscales adjuntos de la Fiscalía Supraterritorial llevarían a cabo las investigaciones y procedimientos investigativos en un lugar cercano geográficamente al lugar de comisión de los hechos delictivos; a la vez, podrían comparecer a los procedimientos judiciales respectivos y llevar a cabo juicios que requieran de su comparecencia en lugares territorialmente cercanos al de su sede de trabajo.
Los fiscales supraterritoriales adjuntos podrían también servir de apoyo a los fiscales adjuntos de fiscalías locales en causas complejas que se estén investigando, generando un flujo de coordinación entre las fiscalías locales con la fiscalía regional y los fiscales supraterritoriales adjuntos de la respectiva zona.
Lo lógico sería también que las unidades SACFI muten a ser unidades de apoyo de inteligencia y análisis para apoyar en el manejo de inteligencia y análisis de información a la Fiscalía Supraterritorial, con la participación de equipos multidisciplinarios que consideren analistas para abordar las temáticas que aborde la Fiscalía Supraterritorial. Esto se suma a una necesaria mejor coordinación con las policías en el territorio y otros organismos del Estado vinculados al control delictivo, lo que se torna indispensable y urgente para mejorar los resultados de la persecución criminal.
Un tribunal supraterritorial
Considerando el aumento de las organizaciones delictivas y criminales en nuestro país, cuyo influjo ha impactado notoriamente la percepción de seguridad en los ciudadanos, modificando las prioridades y la agenda política de las autoridades, la implementación de la nueva estructura de Fiscalía Supraterritorial en el Ministerio Público resulta fundamental para mejorar la confianza ciudadana en los resultados en la persecución penal, cuya baja es conocida de acuerdo a los propios indicadores estadísticos publicados año tras año por la Fiscalía.
Habida cuenta de que las materias que conozca esta Fiscalía Supraterritorial serán aquellas de las más lesivas para los bienes jurídicos protegidos por nuestra sociedad y la circunstancia que el fiscal jefe de la Supraterritorial deberá dar cumplimiento en las causas de su competencia a las instrucciones directas que le otorgue el fiscal nacional, tal implementación debería considerar los suficientes recursos humanos, tecnológicos y logísticos que permitan el desarrollo eficiente de la persecución penal y juzgamiento en cada territorio jurisdiccional competente para el conocimiento de esos hechos delictivos.
En efecto, mientras en nuestro país no se cuente con tribunales especializados que conozcan centralizadamente estos graves hechos delictivos, calificables de crimen organizado o terrorismo, deberemos seguir aplicando la antigua norma de competencia territorial del Código Orgánico de Tribunales, que en su regla del inciso tercero del artículo 157, establece que “el delito se considerará cometido en el lugar donde se hubiere dado comienzo a su ejecución”. De la aplicación de esta regla, deviene que la Fiscalía Supraterritorial deberá actuar en diversos tribunales del país, lo que impactará en la oportunidad y calidad de su respuesta.
Es por ello, que estimamos aconsejable un actuar macrozonal, que permita una adecuada coordinación territorial con los pares regionales de la fiscalía, delimitando funciones y responsabilidades, permitiendo la coordinación con las fuerzas policiales y estatales presentes regionalmente y estableciendo los flujos de información adecuados para una eficiente implementación en beneficio y mejora de la persecución criminal, en pos de mayor seguridad para de todos los habitantes de nuestro país.
[1] En efecto, el ingreso mínimo mensual chileno en 2008 era dos y hasta tres veces superior al de otros países de la región, como Perú y Bolivia. (En 2008, por ejemplo, el sueldo mínimo en Chile era 40% aproximadamente superior al de Perú y 150% aproximadamente mayor al de Bolivia).
[2] Fiscalía de Chile (2021). Observatorio del Narcotráfico. Obtenido http://www.fiscaliadechile.cl/Fiscalia/quienes/observatorio_2021.pdf
[3] Subsecretaría de Prevención del Delito (Primer semestre 2023). Informe Nacional de Víctimas de Homicidios Consumados en Chile.
[4] CIPER (2 de noviembre de 2023). «Aumento de homicidios sin autor conocido: otra señal del crecimiento e impunidad del crimen organizado en Chile». Obtenido de https://www.ciperchile.cl/2023/11/02/aumento-de-homicidios-sin-autor-conocido-otra-senal-del-crecimiento-e-impunidad-del-crimen-organizado-en-chile/
[5] Ibíd.
[6] Associated Press (noviembre de 2023). “Secuestros en Chile aumentan un 62% en un año”. Obtenido de https://www.vozdeamerica.com/a/secuestros-chile-aumentan-/7348816.html
[7] El Mostrador (noviembre de 2023). «Pablo Zeballos, experto en crimen organizado: «Chile avanza hacia un fenómeno de cartelización». Obtenido de https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2023/11/19/pablo-zeballos-experto-en-crimen-organizado-chile-avanza-hacia-un-fenomeno-de-cartelizacion/
[8] Global Initiative-Against Transnational Organized Crime (2023). Índice Global de Crimen Organizado. Ginebra: Global Initiative Against Transnational Organized Crime . Página 110.
[9] INE (2022). 19° Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana. Chile: Instituto Nacional de Estadísticas y Subsecretaría de Prevención del Delito.
[10] Fiscalía de Chile (2006-2023). Estadísticas. Recuperado el marzo de 2024, de http://www.fiscaliadechile.cl/Fiscalia/estadisticas/index.do
[11] Carabineros de Chile (2017-2022). Sistema S.T.O.P. Obtenido de https://stop.carabineros.cl/
[12] El Mostrador (27 de Noviembre de 2023). «La delincuencia en Chile: lo que dicen las cifras». Obtenido de https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2023/11/27/la-delincuencia-en-chile-lo-que-dicen-las-cifras/
[13] Ex Ante (14 de febrero de 2023). «Crisis de seguridad: Cifras del gobierno revelan explosivo crecimiento de la delincuencia en Chile en 2022 (y el severo riesgo en el norte)». Obtenido de https://www.ex-ante.cl/crisis-de-seguridad-cifras-del-gobierno-revelan-explosivo-crecimiento-de-la-delincuencia-en-chile-en-2022-y-el-severo-riesgo-en-el-norte/
[14] La Tercera (23 de octubre de 2023). «Análisis de la Segpres rebate acusaciones de sequía legislativa: 38 proyectos de seguridad aprobados en la era Boric superan a otras administraciones». Obtenido de https://www.latercera.com/politica/noticia/analisis-de-la-segpres-rebate-acusaciones-de-sequia-legislativa-38-proyectos-de-seguridad-aprobados-en-la-era-boric-superan-a-otras-administraciones/4GUGZCS52JG4JJKKJT2AM76KOY/#
[15] Toledo Ríos, L. H., y Campos Medina, D. I. (2023). «Ministerio Público y crimen organizado. Análisis comparado y propuestas para enfrentarlo». Revista de Derecho y Ciencias Sociales, N° 28, 189-210. Obtenido de file:///C:/Users/sofia/Downloads/08-TOLEDO-CAMPOS+N%C2%BA28-L3%20(2).pdf
[16] Toledo Ríos, L. H., y Campos Medina, D. I. (2023). «Ministerio Público y crimen organizado. Análisis comparado y propuestas para enfrentarlo». Revista de Derecho y Ciencias Sociales, N° 28, 189-210. Obtenido de file:///C:/Users/sofia/Downloads/08-TOLEDO-CAMPOS+N%C2%BA28-L3%20(2).pdf
