Los límites entre seguridad interior y exterior son cada vez más difusos, y afectan la distinción clásica entre fuerzas armadas y fuerzas de orden y seguridad. Particularmente en Latinoamérica, se han utilizado las Fuerzas Armadas para el combate a la delincuencia organizada y los resultados han sido disímiles. Bajo qué preceptos legales, en qué territorios, durante cuánto tiempo y cómo deben coordinarse las diversas ramas militares y policiales, son algunas de las claves para reflexionar sobre las acciones posibles en Chile.
Ante el incremento de la violencia y la incapacidad de las fuerzas policiales de enfrentar al crimen organizado, América Latina se ha visto obligada a recurrir a las Fuerzas Armadas para el control del orden público y combatir a peligrosos grupos delictuales.[1] Esta situación nos ha tocado la puerta recientemente y ha llamado la atención de los actores políticos y ciudadanía, quienes parecen afrontar una crisis paradigmática ante el rol que históricamente han cumplido las fuerzas militares en la seguridad de Chile.
Este artículo aborda la discusión sobre el uso de las fuerzas armadas para labores policiales desde una perspectiva de política comparada, con el fin de extraer lecciones que aporten a la actual discusión del país. En esta línea, se argumenta que la discusión en Chile se ha enmarcado fuertemente por las experiencias negativas de casos extremos, como el mexicano y el colombiano, lo que nos ha llevado a descartar a priori esta medida de política pública sin el suficiente análisis de cómo se podría implementar.
Un cambio de paradigma
En los últimos meses hemos sido testigos de cómo se ha consolidado la demanda por más seguridad en el país. Diversas encuestas dan cuenta de que la principal preocupación de los chilenos son los temas relativos a seguridad pública y crimen organizado.[2] A pesar de que ciertas autoridades han señalado que este fenómeno responde más a una «sensación» por parte de la opinión pública, los datos ilustran un empeoramiento real de la situación de seguridad general en el país en los últimos años. Así, por ejemplo, el 2023 fue el año con la mayor cantidad de delitos violentos[3] y durante el 2022 se registró la tasa más alta de homicidios en el país: 6,7 por cada 100 mil habitantes.[4]
Además de los preocupantes datos y promedios de cifras delictuales de los últimos años, que muchas veces esconden la verdadera naturaleza de los fenómenos sociales, las características de la criminalidad en Chile han mutado drásticamente. El crimen organizado no es un fenómeno ajeno al país, pero los niveles de violencia alcanzados por éste en los últimos años son inauditos para nuestra historia criminal. Este rápido avance se ha visto reflejado en cómo los indicadores internacionales en la materia han evolucionado negativamente en los últimos años. De acuerdo con el último Informe global sobre crimen organizado transnacional, Chile empeoró en las dos grandes dimensiones evaluadas, avance del crimen organizado y resiliencia institucional para hacerle frente.[5] De esta forma, las noticias sobre hallazgos de cadáveres, enfrentamientos violentos con armas de fuego y secuestros de personas se han transformado en la nueva cotidianidad delictual del país.
Recientemente, y a raíz de una serie de hechos de gran connotación pública y violencia ocurridos en una toma de terrenos ilegal en la comuna de Maipú, la autoridad comunal, afín al Gobierno, pidió una intervención militar en la zona, lo que generó una polémica al interior de la coalición oficialista.[6] Este llamado se suma al realizado por el alcalde de Estación Central, Felipe Muñoz, quien solicitó a las autoridades de gobierno intervenir con militares el sector del Terminal de Buses Alameda, debido a la operación de bandas delictuales de alta peligrosidad en sus alrededores.[7]
Bajo el contexto anterior, y a raíz de la crisis de seguridad que enfrentamos, ha comenzado con fuerza la discusión de si es pertinente la utilización de las Fuerzas Armadas en tareas asociadas control del orden público y combate a la delincuencia organizada. Así, durante el mes de febrero de 2024, el presidente Gabriel Boric convocó al Consejo de Seguridad Nacional (COSENA), instancia consultiva en materias de seguridad, para abordar este tema. Según el acta de la reunión,[8] las instituciones uniformadas señalaron la necesidad de contar con un marco jurídico que regule su actuación en este tipo de materias, por lo cual la discusión se centraría en el proyecto de Ley sobre Protección de Infraestructura Crítica.
«Las características de la criminalidad en Chile han mutado drásticamente: el crimen organizado no es un fenómeno ajeno al país, pero los niveles de violencia alcanzados por éste son inauditos para nuestra historia criminal. Este rápido avance se ha visto reflejado en cómo los indicadores internacionales en la materia han evolucionado negativamente en los últimos años»
Fuerzas Armadas y seguridad pública
La utilización de las Fuerzas Armadas para el combate al crimen organizado y tareas relativas a seguridad no es un fenómeno nuevo, y ha mostrado crecimiento en las últimas décadas.[9] La expansión de su campo de acción a fenómenos asociados a seguridad interior tiene su origen en el surgimiento de organizaciones terroristas y grupos insurgentes, los cuales tensionaron la clásica división entre seguridad interna y externa, y ponen en riesgo la institucionalidad democrática del Estado.[10] De esta forma, el uso de fuerzas militares en la lucha de amenazas criminales sería viable, pero manteniendo un marco regulatorio claro que permita responder adecuadamente a preguntas sobre cuándo y cómo los Estados usarán de manera legitima sus instituciones castrenses para estas tareas.[11]
La literatura académica ha abordado la disyuntiva de la utilización de fuerzas militares para el control del delito en el marco de operaciones de paz.[12] Este dilema alude a que muchas veces los países son incapaces de generar una facultad real de enfrentar el crimen tras superar conflictos armados, por lo cual requieren que fuerzas militares desarrollen tareas de seguridad interior y policía. Sin embargo, este involucramiento es muchas veces rechazado por las propias fuerzas militares, que no ven con buenos ojos la realización de tareas policiales. En parte, este rechazo se explica por la doctrina de reforma del sector de seguridad,[13] la cual promueve que las labores policiales estén excluidas de las funciones de las fuerzas armadas. Esta distinción de tareas obedece a que, históricamente, en sistemas democráticos avanzados, la labor policial y la función militar han estado claramente delimitadas.
Una de las principales razones por las cuales una doctrina desaconseja la asignación de tareas policiales a las fuerzas militares radica en la tendencia de éstas a conceptualizar situaciones operativas en términos binarios: aliado o enemigo. Además, el manejo confidencial de la información y la protección de datos son pilares fundamentales en las operaciones militares, lo que frecuentemente resulta en que estas instituciones realicen sus actividades distanciadas de las comunidades.[14]
De igual forma, en su forma más extrema, la militarización de las funciones policiales implica que la formación y las habilidades militares pueden predisponer al personal de seguridad a percibir a los sospechosos de delitos como una amenaza para su supervivencia, llevándolos a reaccionar violentamente.[15] Esta práctica contrasta significativamente con las funciones policiales, las que se caracterizan por una interacción cotidiana con la población, un empleo mínimo de la fuerza a través de regulaciones claras y una búsqueda continua por parte de los cuerpos policiales de fortalecer la confianza pública en las instituciones de seguridad.
«Muchas veces los países son incapaces de generar una facultad real de enfrentar el crimen tras superar conflictos armados, por lo cual requieren que fuerzas militares desarrollen tareas de seguridad interior y policía. Sin embargo, este involucramiento muchas veces es rechazado por las propias fuerzas militares, que no ven con buenos ojos la realización de tareas policiales. En parte, este rechazo se explica por la doctrina de reforma del sector de seguridad, que promueve que las labores policiales estén excluidas de las funciones de las Fuerzas Armadas»
Entre la necesidad y la controversia
América Latina es la región paradigmática en la utilización de fuerzas militares para funciones policiales. Las razones de este fenómeno radican en la extrema violencia con la que actúan las bandas organizadas y en la debilidad institucional de las fuerzas policiales, las que muchas veces son capturadas por las organizaciones criminales. Frente a esto, los gobiernos de la región se han visto obligadas a recurrir a las instituciones militares, ya que, a pesar de todas sus limitantes que tienen para ejercer una función policial, éstas contarían con mayores niveles de preparación y, más importante aún, menores niveles de corrupción.[16]
Asimismo, se ha visto una tendencia a la «militarización» de la acción policial y viceversa,[17] que ha tenido un especial énfasis en América Latina. De esta forma, nos encontramos en la región con distintos niveles de militarización de las funciones policiales. Por un lado, tenemos cuerpos policiales que responden a lógicas y estructuras eminentemente militares, mientras que en el otro extremo vemos a Fuerzas Armadas con funciones policiales generales.[18] Como ejemplo, Carabineros de Chile, de acuerdo con esta categorización, sería una policía paramilitar, ya que, si bien cuenta con una doctrina y cultura castrense, sus funciones son predominantemente preventivas y con un fuerte componente de servicio a la comunidad.[19]
Lamentablemente, la región cuenta con experiencias amargas en la materia, y México es el caso más preocupante. La utilización de las fuerzas armadas en el combate al narco en México es una medida de larga data, lo que ha llevado a tomar este caso como uno de los más recurridos para la evaluación de esta política pública. De acuerdo con algunas estimaciones, desde el año 2006, se han utilizado más de 60 mil uniformados para labores contra el crimen organizado.[20] En este sentido, y dado los niveles de violencia y el predominio de los carteles en diversas áreas del país, pareciera ser que esta medida no ha tenido los resultados esperados.
Colombia, al igual que México, tiene una larga historia de lucha contra el narcotráfico y fuerzas insurgentes. La conflictiva situación al interior del país ha sido contestada con cuerpos policiales con altos niveles de militarización, así como también con la utilización de las Fuerzas Armadas para labores de seguridad interior. Tal como en México, los resultados no parecen ser favorables contra el crimen organizado, por lo que muchas veces el caso es igualmente usado para ejemplificar de manera negativa esta medida.
Brasil también ha recurrido a la utilización de sus fuerzas militares para recuperar territorialmente zonas de Río de Janeiro, con el resultado de un incremento y respuesta violenta de los grupos criminales. Una de las explicaciones ante este fenómeno sería que los territorios estarían bajo un monopolio y orden criminal, con fuertes raíces en las comunidades, por lo que una disrupción militar sería respondida de manera violenta, ya que alteraría las dinámicas comunitarias producidas por las organizaciones criminales. Al mismo tiempo, existirían incentivos para demostrar a los actores estatales de su capacidad de repeler esta acción.[21]
A pesar de las lecciones aprendidas de las experiencias en México, Colombia o Brasil, recientemente otros países han optado por emplear fuerzas militares en la lucha contra el narcotráfico. El caso más polémico es el de El Salvador, donde su presidente, Nayib Bukele, ha ganado gran atención por adoptar una política de tolerancia cero hacia la violencia y las pandillas. Según datos proporcionados por el gobierno salvadoreño, el número de homicidios se redujo en 2023 a 154, lo cual equivale a una tasa de 2,4 homicidios por cada 100 mil habitantes (menor a la de Chile en el mismo año).[22]
Tras un recrudecimiento de la situación de seguridad, recientemente Ecuador se vio obligado a la utilización de militares para recuperar el control de peligrosas organizaciones de crimen organizado. Esta medida, aplicada por el presidente Daniel Noboa, apunta a neutralizar a los peligrosos grupos a través de operativos amparados por la ley marcial y mediante la toma de control de los recintos penitenciarios. Según algunos reportes, el operativo ha logrado la captura de más de 9 mil sospechosos, de los cuales más de 240 fueron acusados por acciones terroristas.[23]
Cuestiones a resolver previas al despliegue de Fuerzas Armadas
Dejando de lado la variable política y de discrecionalidad de la autoridad democrática, cabe preguntarnos si estamos en una situación que requiera el despliegue de nuestras Fuerzas Armadas para estas tareas. De manera exploratoria, podríamos definir ciertos «detonantes» situacionales que nos deben hacer reflexionar ante la discusión del uso de fuerzas armadas para labores policiales.
El caso de Suecia y la presencia de detonantes para usar Fuerzas Armadas
A partir de este cuadro, podríamos aproximarnos a un modelo de decisión para la utilización de este medio, el cual se caracteriza por una fuerte presencia e intensidad de variables asociadas al poder de fuego, violencia e incapacidad policial para hacer frente a las demandas de seguridad. Asimismo, podemos señalar que, a nivel comparado, Chile aún no se encuentra en una situación crítica de la violencia, donde sus cuerpos policiales se vean completamente sobrepasados o sus instituciones estén totalmente cooptadas por el crimen organizado. No obstante, la tendencia de los datos en materia de seguridad nos debe alertar ante la escalada de violencia de la que hemos sido testigos en los últimos años.
De manera similar a Suecia, podríamos decidir actuar rápidamente para prevenir el accionar de grupos organizados, una medida que es detonada por un fuerte incremento en la violencia, particularmente los homicidios. En este caso particular, las autoridades suecas optaron por una función colaborativa a la labor policial, ayudando a través de medios logísticos y con un marco de acción acotado.[24]
Por lo tanto, ante un escenario que requiera la utilización de Fuerzas Armadas para el control de la seguridad pública, cabe preguntarnos en cómo se desarrollaría una acción así en nuestro país. Un ejemplo que podemos usar para aproximarnos a evaluar la aplicación de esta medida es el rol colaborador de las Fuerzas Armadas en la Macrozona Sur, las que amparadas bajo un Estado de Excepción Constitucional realizan labores de apoyo a la función policial en la zona, la que se ha concentrado principalmente en soporte logístico a las operaciones, vigilancia y aseguramiento de rutas.[25] De acuerdo con cifras del gobierno, esta medida ha sido positiva, y se ha renovado en reiteradas ocasiones durante la administración del presidente Boric, cumpliendo más de un año en su aplicación.[26]
Sin embargo, el teatro de operaciones es diametralmente distinto al contexto urbano de la Región Metropolitana. De esta forma cabe profundizar qué cuestiones deberíamos abordar antes de tomar la decisión de implementar una medida como la utilización de las Fuerzas Armadas para labores de seguridad interior en estos espacios urbanos.
En un primer lugar, debemos preguntarnos si nuestras fuerzas cuentan con experiencia en la materia. La respuesta es sí. Las fuerzas armadas chilenas han desempeñado labores de seguridad interior de manera notable y con positivos resultados en el marco de diversas operaciones de paz, como el caso de la misión en Haití, la que duro más de diez años.[27] Si bien éstas se dieron en un marco regulatorio distinto y bajo una resolución para el establecimiento de una Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH),[28] la experiencia otorgó a las fuerzas chilenas enseñanzas sobre interoperabilidad, procedimientos logísticos, acciones tácticas en teatro de operaciones urbanas y aplicación de reglas de enfrentamiento en situaciones complejas. Sumado a lo anterior, la Política de Defensa Nacional 2020 define como amenaza a la seguridad nacional la criminalidad organizada transnacional, por lo que el fenómeno no es nuevo para nuestras Fuerzas Armadas.[29]
Descartando la duda sobre la experiencia de nuestras Fuerzas Armadas, cabe entrar en cuestiones estratégicas. ¿Cuál será el objetivo de la intervención? ¿Qué buscamos con un despliegue de fuerzas militares en estas zonas? Tras zanjar la pregunta anterior debemos avanzar a la cuestión sobre qué marco normativo encuadrará este despliegue. Será un estado de excepción o mediante la Ley de Infraestructura Critica.
También habrá que abordar la duración de la intervención. ¿Será permanente o temporal? En caso de ser temporal, debemos decidir por cuánto tiempo o cuál será la medida para evaluar su retiro. De igual forma, habrá que delimitar el territorio donde se desenvolverán las fuerzas.
Deberemos responder si será una intervención directa o indirecta, apoyando la labor policial con medios logísticos o con inteligencia residual para que ella pueda actuar de mejor manera. De manera paralela, debemos preguntarnos si nuestras Fuerzas Armadas cuentan con los medios y capacidades para ejercer de la mejor manera esta compleja tarea. En caso de no contar con estas capacidades, de manera conjunta por parte de todo el sistema de las Fuerzas Armadas y de orden y seguridad, se deberá lograr estándares similares para la utilización de estos medios en un teatro de operaciones urbano con presencia de civiles, como por ejemplo en una toma ilegal.
Casos y contextos
Los límites entre seguridad interior y seguridad exterior son cada vez más difusos, y afectan la diferenciación clásica entre Fuerzas Armadas y fuerzas de orden y seguridad. A nivel global, y particularmente en Latinoamérica, se han utilizado las Fuerzas Armadas para el combate a la delincuencia organizada, con resultados disimiles. De todos modos, pareciera ser que las intervenciones en el largo plazo, en contextos de alta penetración del crimen organizado y debilidad institucional, no tienen buenos resultados.
Por otro lado, y tomando la experiencia reciente de países como El Salvador o Ecuador, acciones disruptivas rápidas para la recuperación del control de la situación de seguridad han mostrado mejores efectos. Recientemente, países europeos se han decidido a usar Fuerzas Armadas para el combate al crimen organizado. Por ejemplo, Suecia decidió utilizar sus fuerzas militares para apoyar la labor de las policías ante un dramático incremento en los homicidios en el país.
En conclusión, no parece pertinente realizar nuestros análisis utilizando sólo los peores casos, con contextos institucionales tan disimiles al nuestro, descartando a priori la utilización de las capacidades de nuestras fuerzas armadas para tareas de seguridad interior. Se debe evaluar también el entorno institucional chileno y los datos que demarcarían el nivel de intervención. De igual forma, la realidad obliga a que abordemos esta discusión de manera reflexiva, con todos los antecedentes sobre la mesa, dejando de lado prejuicios ideológicos.
[1] Flores-Macías G. y Zarkin J. (2021). «The Militarization of Law Enforcement: Evidence from Latin America». Perspectives on Politics, 19(2), 519-538.
[2] Activa Research (2024). Encuesta Pulso Ciudadano, Enero 2024. Disponible en: https://chile.activasite.com/wp-content/uploads/2024/01/241103_PULSO_CIUDADANO_ENERO_2801_v1.pdf
[3] Libertad y Desarrollo (2024). Temas Públicos. Balance 2023: Delitos Violentos alcanzan registro más alto en los últimos nueve años. Disponible en: https://lyd.org/wp-content/uploads/2024/01/TP-1627-DELINCUENCIA-2023-1.pdf
[4] Subsecretaría de Prevención del Delito (2023). Primer Informe Nacional de Homicidios Consumados: Una visión integral institucional 2018-2022. Disponible en: https://prevenciondehomicidios.cl/wp-content/uploads/2023/07/Informe-homicidios-2018-2022.pdf
[5] Global Initiative Against Transnational and Organized Crime (2023). Informe 2023: Índice Global de Crimen Organizado. Disponible en: https://globalinitiative.net/wp-content/uploads/2023/09/Índice-global-de-crimen-organizado-2023.pdf
[6]La Tercera (2024). https://www.latercera.com/nacional/noticia/a-dos-dias-de-que-vodanovic-planteara-la-presencia-de-militares-gobierno-acelera-operativos-en-tomas/QCH5KX4BXVCMXIVBMCCKEYGMSI/
[7] Cooperativa (2024). https://cooperativa.cl/noticias/pais/seguridad-ciudadana/planes-antidelincuencia/alcalde-de-estacion-central-propone-al-gobierno-poner-militares-en/2024-01-23/133453.html
[8] Gobierno de Chile (2024). Acta de Sesión del Consejo de Seguridad Nacional del 5 de febrero de 2024. Disponible en: https://prensa.presidencia.cl/comunicado.aspx?id=281113
[9] Flores-Macías G. y Zarkin J. (2021). ). «The Militarization of Law Enforcement: Evidence from Latin America». Perspectives on Politics, 19(2), 519-538.
[10] Beede B. (2008). “The Roles of Paramilitary and Militarized Police”. Journal of Political & Military Sociology, 36(1), 53–63.
[11] Goméz J. (2012). “Twenty-First-Century Challenges: The Use of Military Forces to Combat Criminal Threats”
[12] Friesendorf, C. (2010). “The Military and the Fight Against Serious Crime: Lessons from the Balkans”. Connections, 9(3), 45–62.
[13] DCAF- Geneva Centre for Security Sector Governance (2022). Security Sector Reform. Applying the principles of good governance to the security sector. Disponible en:
[14] Haltiner, K. (2001) «Policemen or Soldiers? Organizational Dilemmas of Armed Forces in Peace Support Operations», en The Challenging Continuity of Change and the Military: Female Soldiers, Conflict Resolution, South Africa, ed. Gerhard Kümmel (2001), 359-384
[15] Dunn, Timothy. 2001. «Border Militarization via Drug and Immigration Enforcement: Human Rights Implications». Social Justice 28(2): 7–30
[16] Alda S. (2019). «La transparencia en las fuerzas armadas latinoamericanas para combatir el crimen organizado». Real Instituto Alcano.
[17] Alda S. (2019). «La transparencia en las fuerzas armadas latinoamericanas para combatir el crimen organizado». Real Instituto Alcano.
[18] Flores-Macías G. y Zarkin J. (2021). ). «The Militarization of Law Enforcement: Evidence from Latin America». Perspectives on Politics, 19(2), 519-538.
[19] Carabineros de Chile (2024). Plan Estratégico de Desarrollo Policial 2020-2028.
[20] Ordorica A. (2011). El Ejército y la ley. Nexos
[21] Barnes, N. (2021). «The Logic of Criminal Territorial Control: Military Intervention in Rio de Janeiro». Comparative Political Studies, 55, 789 – 831.
[22] CNN (2024). https://cnnespanol.cnn.com/2024/01/03/el-salvador-homicidios-bukele-orix/
[23] https://www.infobae.com/america/america-latina/2024/02/21/ecuador-las-carceles-seguiran-bajo-el-control-de-las-fuerzas-armadas/
[24] https://www.bbc.com/news/world-europe-66964723
[25]https://www.interior.gob.cl/noticias/2023/06/07/gobierno-refuerza-estado-de-excepcion-en-la-macrozona-sur-tras-modificar-decreto-que-rige-actuar-de-las-fuerzas-armadas-y-policias/
[26] https://www.senado.cl/ratifican-nueva-prorroga-de-estado-de-excepcion-en-la-macrozona-sur
[27] https://revistamarina.cl/es/articulo/haiti-termino-de-la-mision-13-anos-de-experiencias-y-lecciones-aprendidas
[28] Consejo de Seguridad de la ONU (2004). Res 1542 (2004).
[29] Ministerio de Defensa de Chile (2020). Política Nacional de Defensa 2020.
