Para contestar a esta pregunta, la economista Cecilia Cifuentes analiza la historia reciente de Chile bajo cuatro aristas del desarrollo económico: capital físico, capital humano, tecnología e instituciones. Según la autora, Chile atraviesa una aguda crisis no por un fracaso del «modelo neoliberal», sino por grandes reformas pendientes, principalmente de educación y la administración pública.
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Motivación
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Nací en el Chile de los 60’s, un país en el cual era muy habitual ver niños sin zapatos en las calles y personas tocando puertas para pedir un pedazo de pan. El paisaje solía incluir casuchas con suelo de tierra y cubiertas con fonolas, junto con micros con gente colgando peligrosamente de las puertas. Incluso la minoría que no vivíamos en pobreza debíamos conformarnos con productos escasos, caros y de muy mala calidad. Los artículos importados, sinónimo claro de bien de lujo, eran prácticamente inaccesibles para todos, y sólo aquellos muy ricos, que tenían el escaso privilegio de viajar, podían disfrutar de productos de calidad inexistentes en nuestro país.
El devenir económico circulaba en torno a la inflación, absolutamente crónica, y que dejaba en un lugar secundario de la política económica la necesidad del crecimiento ¿Por qué en Chile la calidad de vida distaba tanto de la de un país desarrollado en ese entonces? Muchas veces pienso que todo lo que vi y viví fue una motivación importante para dedicarme a la economía.
Efectivamente, en 1965, año en que nací, el PIB per cápita de Chile en dólares de hoy era de US$ 6.200, levemente superior al promedio de Sudamérica. Argentina, Venezuela y Uruguay prácticamente nos duplicaban en este índice. En 2018, el PIB per cápita de Chile había llegado a US$ 22.000, casi un 60% superior al promedio de la región, y también superior al de los países que antes mirábamos como los mejores de Latinoamérica. Parece que mal no lo hemos hecho entonces, al menos respecto a nuestros vecinos. Un dato sorprendente al respecto es la caída en la tasa de pobreza, de cerca de 70% en 1990 a menos de 10% en la actualidad ¿Nos falta? Sí, mucho. De hecho, en 1965 el PIB per cápita de Chile era superior al de Singapur, Tailandia, Taiwán, Malasia, Corea, Portugal y Polonia, y similar al de España, Hong Kong e Irlanda. Existe ahora bastante diversidad de ingresos entre ese grupo de países, pero en promedio tienen un PIB per cápita que casi dobla al nuestro. Respecto a este grupo, entonces, no lo hemos hecho tan bien ¿La región nos condena? ¿Podemos aspirar a los niveles de esos países? ¿Qué hemos hecho bien y qué no? Por último, ¿por qué si dentro de la región somos un caso de éxito, enfrentamos una crisis política y social tan profunda y compleja? Esas son las preguntas que intentaré responder en este ensayo, espero con mejores resultados de los que está mostrando el país en estos momentos, en que sólo acontecimientos inesperados nos pueden salvar de los muy malos augurios que nos depara el futuro.
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Pilares del desarrollo económico
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Responder las preguntas anteriores requiere entender los fundamentos del desarrollo, de tal forma de explicar el período de buenos resultados durante el último medio siglo, y cuáles son los que están detrás del casi estancamiento de la última década, sin duda, una de las causas importantes de la crisis actual. Este análisis nos permitirá ver además por qué los progresos en equidad han sido más lentos de los que requeríamos para lograr mayor cohesión social, un déficit que hemos sido incapaces de aminorar.
La ciencia económica señala cuatro elementos como fundamentos del desarrollo económico. No hablamos con esto de crecimiento de corto plazo, sino de una expansión sostenida en el tiempo, único camino para lograr mayores niveles de bienestar de la población. En esa dirección, el período que va desde 1974 a 2013 resulta el mejor de la historia republicana en términos de crecimiento per cápita, como se puede ver en el siguiente gráfico:
¿Cómo se lograron los buenos resultados del último cuarto del siglo pasado y primera década del actual? ¿Por qué no se han mantenido en estos últimos años, y hemos vuelto a lo que era nuestra “normalidad” de crecimiento modesto? ¿Es esto el fracaso del llamado “modelo neoliberal”? Estoy convencida que esta última idea es una simplificación sin sentido y que el gráfico anterior se puede explicar por completo al analizar los fundamentos del desarrollo. Si queremos que ese éxito se repita, son esos fundamentos a los cuales debemos dirigir la mirada, con la advertencia de que el proceso anterior no fue fácil, y lo que queda por delante, tampoco lo es. Lograr el desarrollo requiere de condiciones que en la situación política actual lamentablemente se ven inaccesibles.
Los cuatro pilares del desarrollo económico son: el capital físico, el capital humano, la tecnología y las instituciones. La mejoría en estos ámbitos es lo que permite mayores niveles de bienestar en forma sostenible, si incorporamos también la necesidad, muy válida y necesaria, de que el desarrollo presente no puede ser a costa del desarrollo futuro. Debemos considerar también a las futuras generaciones en la ecuación. Esto último no consiste solamente en el cuidado del medio ambiente, sino también debe incorporar la sostenibilidad financiera, tanto en términos fiscales como previsionales.
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«a través de importantes mejoras institucionales hemos logrado aumentos de ahorro, inversión y crecimiento de la productividad, pero nuestros logros en capital humano son mucho más modestos.»
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Algunos podrían preguntarse por qué no incluyo dentro de los fundamentos del desarrollo los recursos naturales. La respuesta es simple; no son condición necesaria ni suficiente para lograrlo, existen numerosos casos de países que así lo demuestran. Los economistas hemos hablado muchas veces de “la maldición de los recursos naturales” o de la “paradoja de la abundancia”, ideas que se aplican muy bien a Chile. De hecho, los mejores años de crecimiento de nuestra historia, entre 1986 y 1997, con un crecimiento promedio anual cercano a 7%, coinciden con un período de precio del cobre históricamente bajo. El desarrollo de Chile no se basa en el “extractivismo” como se plantea a veces en forma muy simplista, los recursos naturales pueden contribuir, pero eso ocurre en función de los otros factores causantes del desarrollo.
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Capital físico: ahorro e inversión
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Resulta evidente que más y mejor infraestructura, más y mejores equipos y maquinarias, contribuyen a producir más y mejores bienes y servicios. Por lo tanto, aumentar el stock de capital efectivamente genera mayores niveles de bienestar. Para aumentar el stock de capital es necesario que los agentes económicos (empresas, familias y gobierno) inviertan, y para financiar la inversión es necesario ahorrar, es decir, sacrificar consumo presente. El ahorro externo puede hacer también una contribución, aunque cuando parte importante del financiamiento de la inversión proviene del ahorro externo, se corre el riesgo de terminar con una crisis de pagos al exterior. Podemos afirmar entonces que el ahorro nacional, que permite financiar un mayor y mejor stock de capital, es una condición muy importante para lograr un bienestar sostenible.
Si miramos el comportamiento del ahorro nacional y de la inversión en el último medio siglo, podremos comprobar que efectivamente los aumentos de la tasa de ahorro nacional (ahorro/PIB) corresponden a períodos de mayor crecimiento económico, como de hecho ocurre en forma clara desde mediados de la década del 80.
La gráfica muestra que, desde la mitad de esa década, tanto el ahorro como la inversión subieron en forma muy significativa, para superar cifras de 25% del PIB. Si revisamos las reformas que se hicieron en esos años, destaca en esta materia la creación del sistema de capitalización individual en 1981, que significó un impulso al mercado de capitales y al ahorro, y la reforma tributaria de 1984, que se tradujo en un importante incentivo a la reinversión de utilidades por parte de las empresas, producto de la integración del impuesto a la renta. Se suma luego la mejoría institucional que significó el retorno a la democracia en 1990. Un círculo virtuoso de reformas pro crecimiento junto con instituciones democráticas e importantes consensos a nivel político. Luego de la Crisis Asiática, en 1997, se produce un ajuste importante tanto del ahorro como de la inversión, que vuelven a recuperarse con el inicio del boom del cobre, a partir del 2003, producto del repunte de la inversión minera y de construcción, junto con mayor ahorro fiscal, dado por la regla de balance fiscal estructural.
¿Y que ha pasado con este pilar de desarrollo en la última década? Podemos ver una caída constante de las tasas de ahorro e inversión, explicada por un alza significativa de los impuestos al capital, mayores trabas burocráticas y una creciente incertidumbre sobre el futuro institucional del país. Por lo tanto, si queremos lograr mayores tasas de crecimiento, necesitamos recuperar las tasas de ahorro e inversión, lo que, por supuesto, no tiene nada que ver con la necesidad de cambiar el modelo de desarrollo sino, más bien, requiere profundizarlo. No lo estamos haciendo bien en este primer pilar del desarrollo económico, debemos recuperar el esfuerzo de ahorro nacional, cuando lo que hemos hecho en el último par de años es destruir parte de nuestro stock de ahorro, dañando fuertemente el mercado de capitales, y la posibilidad de mayores niveles de bienestar en el futuro.
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Las reglas del juego: entorno institucional
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Si miramos ahora el pilar de las instituciones, que es considerado fundamental por las teorías modernas de desarrollo, Chile hizo avances muy significativos desde mediados de la década del 70, hasta los primeros años de este siglo. La apertura comercial, la libertad de precios, la privatización de empresas públicas deficitarias, la sostenibilidad de las finanzas públicas, las reformas al mercado de capitales, las concesiones de obras públicas, la autonomía del Banco Central son sólo parte de las significativas reformas institucionales de las últimas décadas. Se suman también el respeto al derecho de propiedad, el fomento a la libre competencia, y por supuesto, el retorno a la democracia en 1990, todos cambios tremendamente importantes en pro del desarrollo económico, entre muchos otros. Se trata efectivamente de instaurar en Chile un modelo de libertad económica y política, que no tiene que ver con el mito del Estado mínimo, por el contrario, el rol del Estado es clave para asegurar el correcto funcionamiento de los mercados, políticas macroeconómicas sanas, junto con la necesidad de que las políticas sociales permitan que todas las personas tengan la oportunidad de desplegar sus talentos para proveerse condiciones de vida digna.
Sin embargo, en la última década ha habido un deterioro importante en esta materia, reflejado principalmente en un debilitamiento del Estado de derecho, expresado en muchos aspectos, dentro de los cuales destaca la inseguridad pública, los problemas en la Araucanía, las tomas, las huelgas ilegales, la creciente captura de instituciones por parte de grupos de interés, tanto del aparato del Estado como del sector privado, las vulneraciones a la libre competencia, y un largo etcétera, que tiene como consecuencia un serio daño a la certeza jurídica y a la confianza en las instituciones.
No obstante, en estos años se han hecho algunas modificaciones institucionales que intentan corregir los problemas como, por ejemplo, darle un mayor énfasis al respeto de la libre competencia y mayores exigencias de transparencia a las instituciones públicas y privadas, en otros aspectos institucionales ha habido retrocesos, como en el cambio al sistema electoral, el respeto a la regla fiscal, junto con reformas que dañan la productividad. Estos problemas se han agravado fuertemente en los últimos dos años, como consecuencia de las vulneraciones a las normas constitucionales por parte del Congreso. En definitiva, el deterioro institucional es más que evidente, y es una de las causas del menor crecimiento económico de los últimos años ¿Tiene este deterioro institucional algo que ver con el modelo de economía libre? ¿Refleja el fracaso de ese set de reglas institucionales que se estableció en Chile a partir de mediados de los 70’s? Por supuesto que hay muchos perfeccionamientos pendientes, tanto en la definición de las reglas e instituciones como en su cumplimiento por parte de los agentes del Estado y del sector privado, pero los déficits no provienen del esquema de economía libre en sí, sino principalmente de fallas del Estado, partiendo por uno de sus roles ineludibles, la seguridad pública. Finalmente, la gran reforma institucional pendiente es la reforma del Estado, el cual, más que ser un agente que promueve el desarrollo productivo, ha pasado a ser una traba del mismo, especialmente para las empresas de menor tamaño, que tienen desventajas frente a las empresas grandes para lidiar con la maraña burocrática de reglas y restricciones.
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«Este déficit en la educación permite además explicar un fenómeno que puede parecer paradójico, y que además genera efectos sociales adversos: el costo de la vida en Chile es elevado dado nuestro nivel de desarrollo, pero los salarios, componente relevante de los costos de producción, son bajos.»
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Capital humano: la educación es la principal deuda pendiente
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He dejado para el final el análisis del capital humano, porque es en esta materia donde pienso que existen las principales falencias. Los avances del último medio siglo en educación se han centrado en la cobertura, que ha aumentado en forma importante en los niveles básico, secundario y terciario —no así en la capacitación a los trabajadores— pero en materia de calidad ha habido avances escasos, y de hecho en varios aspectos ha habido deterioro. Mientras el promedio de años de escolaridad ha pasado de 5 a más de 12 entre 1960 y 2020, las mediciones de la prueba PISA muestran un estancamiento en la calidad en la última década. Las políticas públicas en educación no están cumpliendo un rol satisfactorio, que permita a los estudiantes tener las herramientas para contribuir en forma efectiva al proceso de desarrollo, y de esta forma procurarse mejores condiciones de vida. Por otra parte, la pandemia hizo bastante evidente el problema de captura que existe en la educación pública por parte de los sindicatos de profesores, que parecen sólo preocupados de sus condiciones laborales, sin tener conciencia del rol fundamental que cumplen en el desarrollo de la sociedad.
No es sólo un problema del Estado, la sociedad civil también tiene deudas importantes en este campo. Resulta evidente que la capacidad, compromiso y vocación de los profesores en la tarea educacional es crucial, pero como sociedad desalentamos a estudiantes de buen desempeño a seguir la carrera de pedagogía, olvidando que esa profesión está en la base de un mejor país. El resultado es que tenemos profesores con poca vocación y a veces también preparación, presionados por padres que suelen cuestionar su autoridad y que, habitualmente, más que buscar que sus hijos salgan bien preparados, privilegian las notas, que cada vez dicen menos del esfuerzo y la capacidad de los estudiantes. La disciplina y el respeto por la autoridad, hábitos fundamentales en el proceso de aprendizaje, son temas del siglo pasado, y cuya inexistencia dificulta aún más ejercer la vocación de la enseñanza. El resultado es que los alumnos salen de la educación escolar sin las necesarias habilidades y sin haber experimentado una real exigencia académica en su mayoría, siendo esta una de las causas de las largas carreras en las universidades. Se suma también a esto la nula experiencia de trabajo de la inmensa mayoría de los jóvenes, muy distinto a lo que se observa en países desarrollados. De acuerdo con los datos de las OCDE, en Chile sólo un 26% de los jóvenes entre 15 y 24 años participa del mercado laboral, en comparación con un 66% en Australia y un 46% de la OCDE en promedio. Lo grave es que la importancia de la educación es hoy mucho mayor que ayer, considerando que el capital del siglo XXI es la creatividad y la inventiva humana, mucho más que el capital físico y financiero. Las sociedades que no privilegien la inversión en capital humano quedarán inevitablemente rezagadas.
¿Y cuáles son las consecuencias? Los efectos de este déficit en capital humano son inevitablemente baja productividad laboral, salarios reducidos, y mala distribución del ingreso, ya que, aunque la educación particular pagada también tiene deficiencias, en ese segmento, que representa menos de un 10% del total, el capital cultural de los padres y el apoyo extraescolar que pueden dar a sus hijos logra hacer una diferencia importante.
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«la gran reforma institucional pendiente es la reforma del Estado, el cual, más que ser un agente que promueve el desarrollo productivo, ha pasado a ser una traba del mismo, especialmente para las empresas de menor tamaño, que tienen desventajas frente a las empresas grandes para lidiar con la maraña burocrática de reglas y restricciones.»
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Este déficit en la educación permite además explicar un fenómeno que puede parecer paradójico, y que además genera efectos sociales adversos: el costo de la vida en Chile es elevado dado nuestro nivel de desarrollo, pero los salarios, componente relevante de los costos de producción, son bajos. Falta de competencia, costos regulatorios, déficits de infraestructura pueden ser causas también del alto costo de la vida, pero son claramente insuficientes para explicar esa brecha. La baja productividad laboral es sin duda un aspecto clave, y así lo muestra la evidencia estadística. En base a datos de la OCDE, Chile tiene un porcentaje relativamente alto de adultos con bajo nivel de educación (35% versus un promedio cercano a 20% para los países OCDE). Sin embargo, la brecha más importante la tenemos en el altísimo porcentaje de adultos que no tienen las habilidades cognitivas básicas, casi un 70%, contra un 25% de ese grupo de países. Resulta evidente entonces que no sólo nos falta escolaridad, el problema principal es la calidad de esa educación, lo que explica la baja productividad, bajos salarios y costos elevados de producción.
¿Y qué podemos decir de la mejoría tecnológica? ¿Basta con aumentar el gasto en investigación y desarrollo? Lo cierto es que el avance en este aspecto fundamental es finalmente consecuencia de que haya ahorro e inversión, de la buena calidad de la educación, y de la calidad de las instituciones. No seremos jamás un centro de desarrollo tecnológico si tenemos déficits tan evidentes en las instituciones y en la calidad del capital humano.
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Conclusión
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¿Es Chile entonces un caso de éxito o de fracaso? Lo cierto es que a través de importantes mejoras institucionales hemos logrado aumentos de ahorro, inversión y crecimiento de la productividad, pero nuestros logros en capital humano son mucho más modestos. Si queremos construir una sociedad que permita a todos sus integrantes proveerse condiciones de vida satisfactorias con el fruto de su talento y esfuerzo, tenemos que permitir el desarrollo de esos talentos, lo que sólo es posible mejorando la educación y la capacitación que entregamos a los trabajadores. Esa es nuestra principal deuda pendiente, y causa de ese sentimiento de fracaso que nos acompaña en los difíciles tiempos que vive nuestro Chile ¿Es esto el fracaso el llamado “modelo neoliberal”? No parece.
