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Política de Drogas

Sudar hoy para no desangrarnos mañana

Francisca Florenzano.
Socióloga, Máster en Políticas y Planificación Social, London School of Economics and Political Science, Máster en Salud Pública Universidad de Cambridge, PhD(c) en Salud Pública Universidad de Chile, Exdirectora de Senda. Santiago, Chile Á - N.7

Exdirectora de Senda (Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol), la autora realiza aquí un exhaustivo análisis de las políticas nacionales en relación a las drogas, cuya rigidez ha permitido el mayor de los problemas asociados a este fenómeno: que el narcotráfico tome control de ingentes zonas de nuestras ciudades.

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Sin temor a equivocarme, puedo afirmar que una redefinición profunda de nuestra política de drogas es un tema que urge asumir de manera decidida, pero que efectuarla complica de manera transversal a todos los sectores y colores políticos de nuestro país. Romper el tabú que ha silenciado por tanto tiempo el debate acerca de una política de drogas más humana y eficaz es uno de los grandes desafíos que como sociedad debemos abordar, por las consecuencias negativas que su postergación ha tenido en la ya compleja realidad que vivimos como país. La necesidad de un cambio radical de modelo se nos presenta hoy con una magnitud y velocidad mucho más grande de la que muchos políticos y autoridades chilenas quieren aceptar. La mirada voluntarista y con cierto dejo moral sobre esta temática, sigue siendo el motor que guía el proceso de toma de decisiones gobierno tras gobierno, más allá de que los resultados e impacto de las políticas y planes implementados en Chile nunca han sido auspiciosos.

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Modelo chileno bajo la lupa

 

Desde sus orígenes, hace más de 30 años, nuestra política de drogas ha adoptado como propios postulados y líneas de acción que provienen del modelo de respuesta al consumo de drogas complejas en que han trabajado Estados Unidos y la Organización de Naciones Unidas, proceso también conocido como «la Guerra Contra las Drogas». Este término fue acuñado hace 50 años por el presidente Richard Nixon, cuando afirmó que «el enemigo número uno de Estados Unidos era el abuso de drogas», a la vez que lanzaba una ofensiva mundial (que se mantiene hasta hoy) de persecución y destrucción de la oferta y demanda del mercado de las drogas ilegales dentro y fuera de su país. A medida que han pasado los años, los resultados del trabajo realizado no han sido los esperados. Tanto el nivel de consumo como de producción, tráfico y comercialización de estas drogas, ha ido aumentando de manera progresiva, sin que se pueda percibir en estas tendencias nacionales o internacionales, el impacto de todos los esfuerzos que se han realizado por cambiar el rumbo de la historia en el abuso de estas sustancias. A la vez, el nivel de criminalización del consumidor de drogas prohibidas y la violencia, crimen organizado y corrupción asociadas al mundo ilegal que se ha ido desarrollando a causa de este enfoque prohibicionista, se ha expandido de manera preocupante a nivel de barrios, naciones, regiones y continentes.

 

Desde los inicios de nuestro trabajo como país en el ámbito de nuestro propio problema de las drogas, hemos postergado realizar las evaluaciones, revisiones y críticas del enfoque adoptado, evitando así un debate serio y responsable sobre cuál es la mejor manera de avanzar hacia un conjunto de intervenciones con un foco más humano, libre de prejuicios y falsos postulados que carecen de evidencia empírica robusta que los respalde. Es por esto último que, el camino hacia una reforma verdadera de modelo no será sencillo, por el progresivo y complejo entramado de factores relacionados con el «problema de las drogas» que se han desarrollado a lo largo de los años.

El «problema de las drogas»

 

No existe una definición consensuada de lo que se entiende por el «problema de las drogas» a nivel internacional, por ser el mismo un fenómeno multidimensional que toma formas muy diversas en todos los países del mundo y en los diferentes territorios dentro de cada país. Sin embargo, es razonable considerar lo que la Organización de Estados Americanos (OEA) y su Comisión Interamericana para el Control de Abuso de Droga (CICAD) ya en el año 2013 entienden por el mismo, es decir, el conjunto de actividades asociadas a la producción, comercialización y consumo de sustancias declaradas prohibidas por las convenciones internacionales y legislaciones nacionales relativas al tema de las drogas o estupefacientes.[1]

 

Para tener una visión integral de la reflexión que se está dando en torno al «problema de las drogas en las Américas» en los mismos organismos internacionales que históricamente han estado a cargo de esta temática, se recomienda leer el trabajo citado en el párrafo anterior y realizado por la CICAD el año 2013, en donde hace un completo análisis de los posibles efectos de la política de drogas y sus manifestaciones actuales en los diferentes países de la región, y a la vez, presenta posibles escenarios futuros en donde se exploran nuevos enfoques para fortalecer este trabajo y hacerlo más eficaz.

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Los últimos 30 años

 

La política de drogas chilena ha tenido una vigencia sin modificaciones relevantes desde 1990, con la creación del Consejo Nacional de Control de Estupefacientes (CONACE) y la Ley 19.336 que el 2005 fue reemplazada por la Ley 20.000. La base del cuerpo legal, de la institucionalidad y de las políticas públicas que se han desarrollado en el país para lograr el control de las drogas ilegales, se ha conformado siguiendo las definiciones teóricas y prácticas del modelo norteamericano de respuesta a los «problemas de las drogas», y las convenciones internacionales del sistema de Naciones Unidas desde la Convención Única de 1961. La Drug Enforcement Agency (DEA) de Estados Unidos es el órgano que mejor permite representar esta política y que ha servido de inspiración en esta materia a diversas naciones, incluido Chile.[2]

 

Este modelo ha buscado por décadas el control del consumo de ciertas drogas o estupefacientes, a través dos vías: 1) foco principal puesto en la reducción de la oferta mediante la clasificación de «drogas prohibidas» de consumo, producción, distribución y venta a través de una serie de convenciones internacionales/leyes nacionales y enfocando los esfuerzos en fortalecer los organismos de persecución penal y policiales con la aspiración de controlar la oferta de drogas y 2) la reducción de la demanda, mediante el desarrollo e implementación de programas de prevención del consumo problemático de esta droga con foco en la prevención de factores de riesgo y promoción de factores protectores, tanto a nivel individual, escolar, familiar y social. Los tratamientos se han centrado en una mezcla de tratamiento farmacológico con apoyos terapéuticos biopsicosociales, siempre con foco en el individuo.

 

Dentro de los principales constructos teóricos que hemos importado sin hacernos un real cuestionamiento acerca de su real idoneidad para entender mejor nuestro «problema de las drogas», encontramos varias premisas: la teoría de la cannabis como la puerta de entrada al consumo de drogas de mayor complejidad; la percepción de riesgo de consumo de marihuana, cocaína y pasta base como el mejor predictor de consumo futuro, y la creencia de que la condición de ilegalidad versus legalidad de una droga tienen un impacto medible y cuantificable en la decisión de consumo o no de una persona de esa sustancia.

 

El modelo que ha imperado en Chile para hacer frente al «problema de las drogas» ha contado desde sus inicios con un grupo de profesionales que se han transformado en los «defensores del statu quo de la guerra contra las drogas», habiendo puesto siempre al centro de la reflexión la defensa del modelo prohibicionista per se, sin abrirse nunca a mirar la evolución de la mejor evidencia disponible de las diferentes opciones de intervenciones que se han ido experimentando en diferentes partes del mundo, versus los siempre muy discretos resultados de los programas de reducción de la demanda que ellos mismos promueven y protagonizan.

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Escasa efectividad

 

Para poder responder a la pregunta sobre la efectividad de nuestra política de drogas, tendríamos que realizar una evaluación abierta, objetiva y transparente que devele los claroscuros de lo realizado hasta ahora, sin ocultar los temas sensibles y sin temor a romper tabúes, para abrir el camino a nuevas formas de encarar el fenómeno. Este trabajo no se ha hecho en Chile hasta hoy.

 

Lo que se sabe al hacer un análisis de la serie de datos que poseemos desde 1994 sobre consumo, producción, tráfico, violencia y criminalidad relacionada con las drogas ilegales en Chile, es que nuestra política de drogas no ha sido efectiva en las metas que ella misma se ha autoimpuesto, es decir: 1) lograr la disminución del consumo de las drogas ilegales en todas las edades, haciendo especial énfasis en los menores de edad, 2) retrasar la edad de inicio de consumo de esta sustancias, y 3) controlar el narcotráfico y todos los efectos negativos (principalmente la violencia y criminalidad) vinculados al sistema de producción, distribución comercialización de estas sustancias que han quedado al margen de la ley por definiciones geopolíticas.

 

La demanda por drogas (marihuana, cocaína o pasta base) casi se ha cuadriplicado en el país en el período 1994-2018, desde 266 mil a 961 mil casos en el último mes. Casi en su totalidad este incremento se explica por el gran aumento en los consumidores de marihuana (incremento de 4,5 veces).[3] Se estima, a la vez, que solamente por concepto de gasto de bolsillo por consumo de marihuana, pasta base y cocaína, el gasto día en Chile llega a cerca de un millón de dólares.[4]

 

Por el lado de la reducción de la oferta, el único efecto evidente de la prohibición legal de ciertas drogas en Chile (y en otras partes del mundo) ha sido el progresivo incremento del narcotráfico y, junto él, la industria del crimen al que se le vincula, en un número cada vez mayor de territorios en donde el Estado ha ido retrocediendo progresivamente. Frente a la ausencia de un sistema de protección e integración social en muchas comunas del país, esta falta de Estado se ha transformado en tierra fértil para que el narcotráfico logre el control social de estos territorios mediante su capacidad de corromper las instituciones estatales existentes, su supremacía en el uso de las armas y la violencia y el desarrollo de un estado de bienestar paralelo al formal para sus habitantes.

 

De acuerdo al Informe 2020 del Observatorio del Narcotráfico de la Unidad Especializada en Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de la Fiscalía de Chile, únicamente en 2019 hubo cerca de 29 mil denuncias por delitos de la Ley de Drogas (principalmente por tráfico en pequeñas cantidades), y casi 20 mil por faltas a la Ley de Drogas (porte y consumo); también se registraron 23.650 imputados por delitos (nuevamente en su gran mayoría por microtráfico o tráfico de drogas) y 23.481 imputados por faltas de la Ley de Drogas. Ese año hubo 12.386 condenados por Delitos y 17.744 condenados por faltas de la Ley de Drogas. Durante el período 2015-2019 el total de condenados fue de 62.331 personas por delito y otras 109.109 personas por faltas de la Ley de Drogas, es decir, en el período de 5 años hubo más de 170 mil condenas por delito o falta de la Ley de Drogas.[5]

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«Por el lado de la reducción de la oferta, el único efecto evidente de la prohibición legal de ciertas drogas en Chile (y en otras partes del mundo) ha sido el progresivo incremento del narcotráfico y, junto a él, la industria del crimen al que se le vincula, en un número cada vez mayor de territorios en donde el Estado ha ido retrocediendo progresivamente»

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«El gran desafío es definir, de una manera muy realista, documentada e incremental, cómo podemos lograr avanzar en el proceso de legalización del consumo, producción y comercialización para mayores de 18 años, de las llamadas “drogas prohibidas o ilegales”, comenzando por la cannabis, resguardando que este proceso tenga el mínimo impacto en los grupos más vulnerables a esta medida: los niños, adolescentes, personas dependientes, y grupos de menor nivel socioeconómico.»

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Cómo asumir el control

 

Durante la última década, el debate obre nuestra actual política de drogas se ha hecho mucho más activo e intenso. Hoy es posible identificar una actitud más abierta a cuestionar una serie de aspectos de nuestras medidas de reducción de oferta y demanda de drogas ilícitas y a abrirse a explorar una serie de enfoques impensados hace unos años atrás, sin embargo, las modificaciones reales de cambio de modelo han sido pocas y seguimos teniendo grosso modo, las mismas orientaciones que han guiado nuestro quehacer en esta materia durante más de 30 años.

 

No será sencillo definir una nueva dirección de nuestra política de drogas, sobre todo porque esta ha sido internacionalmente consensuada, implementada de manera muy homogénea en la mayoría de los países del mundo desde sus orígenes, y por lo mismo, hay muy poca evidencia empírica comparada de un abanico de posibles modelos a seguir. A la vez, al ser el objeto de estudio una sustancia y una actividad ilegal, hay una dificultad estructural para generar evidencia empírica.

 

Sin embargo, ya existen algunos países en la región que han avanzado en la legalización de ciertas drogas y en la implementación de una política de drogas que busca descriminalizar, en casi todas sus dimensiones, cualquier vínculo que un consumidor o su entorno cercano pueda tener con las drogas. A la vez, tenemos una vasta experiencia con los procesos de legalización, regulación y fiscalización del consumo de alcohol y tabaco, que nos pueden y deben ayudar a proyectar una ruta responsable, que maximice los aciertos y minimice los errores. Hay que comenzar a dar los primeros pasos en la definición de un camino para abordar esta problemática con un enfoque de salud pública, derechos humanos y género, manteniendo a la ciencia y evidencia disponible en el primer plano del proceso de toma de decisiones.

 

Un primer paso que permitiría avanzar, es dejar de considerar incompatibles y antagonistas los dos argumentos que han sido la punta de lanza de las posturas que hasta hoy han sido enfrentados, pudiendo los mismos ser verdaderos y con posibilidades de coexistir: (1) La actual política de drogas no he tenido los resultados esperados, y sus efectos negativos superan los beneficios logrados, y (2) El consumo de drogas tiene un efecto negativo en el proceso de desarrollo de los niños y jóvenes, por lo tanto, hay que implementar todas las medidas necesarias que hayan probado efectividad para evitarlo.

 

Dicho lo anterior, el gran desafío que tenemos es definir, de una manera muy realista, documentada e incremental, cómo podemos lograr avanzar en el proceso de legalización del consumo, producción y comercialización para mayores de 18 años, de las llamadas «drogas prohibidas o ilegales», comenzando por la cannabis, resguardando que este proceso tenga el mínimo impacto en los grupos más vulnerables a esta medida: los niños, adolescentes, personas dependientes y grupos de menor nivel socioeconómico por su dificultad de enfrentar los estragos negativos que tiene un consumo abusivo, en caso de que este se genere.

 

Esta medida deberá operar bajo un estricto y sólido marco regulatorio y modelo de supervisión estatal para su producción y venta, lo que incluirá desde el otorgamiento de licencias, límites de producción, modalidades de distribución y comercialización, precios e impuestos, entre otros aspectos. Lo anterior, nos permitirá que el mercado de la cannabis y sus derivados estén bajo el control del Estado —y no del narcotráfico—, el que usará los recursos de los impuestos que provengan de esto para fortalecer toda la política de reducción de la demanda, además de todos los recursos y presupuesto adicionales necesarios del erario público, para avanzar de manera decidida en una política con verdadero enfoque de salud pública.

 

Los supuestos que son la base de esta medida son los siguientes:

 

La cannabis no es una droga inocua y que su uso siempre involucrará un riesgo de daño para la salud de las personas que la consumen, pudiendo provocar, en algunos casos, dependencia física y psíquica.

 

De todos los que han probado la cannabis alguna vez en su vida, sólo un porcentaje menor desarrolla un consumo que puede ser clasificado como problemático y/o escala al consumo de drogas más complejas. Es posible afirmar que gran parte de la población mundial no utiliza drogas, que entre quienes llegan a probarlas solamente un pequeño grupo las seguirán usando regularmente y que de estos únicamente una fracción aún más pequeña desarrollará patrones de uso nocivo y dependencia.[6]

 

El 2 de diciembre de 2020, la Comisión de Estupefacientes de la ONU (CND), el organismo de formulación de políticas de drogas de la ONU, reclasificó a la cannabis y la resina de cannabis en una lista internacional que reconoce su valor médico.

 

El posible daño que pueda producir esta droga y la dependencia que algunas personas pueden generar a su consumo, no se ve afectado por el carácter de legalidad o ilegal de esta sustancia. En los países y Estados que se ha legalizado el consumo y porte de marihuana la evidencia aún no es concluyente en términos del impacto que esta medida tendría en el consumo de la población.[7]  La evidencia sugiere que la despenalización de la cannabis y otras drogas tiene poca incidencia en la prevalencia del consumo de las mismas.[8]

 

Las revisiones sistemáticas y metaanálisis que se encuentran disponibles en la literatura científica, que sintetizan los resultados de al menos 55 estudios realizados a nivel internacional, y cuyos resultados fueron publicados en revistas científicas con revisión de pares, nos permiten concluir que hoy no es posible respaldar la hipótesis de que las políticas de liberalización de la cannabis llevan a un aumento de consumo en jóvenes. La ausencia de consecuencias adversas significativas es especialmente sorprendente dadas las predicciones a veces muy negativas hechas por los opositores a la legalización.[9]

 

No existe a nivel nacional o internacional evidencia suficiente para afirmar causalmente que el consumo de marihuana es la puerta de entrada al consumo de drogas más complejas. Los estudios sobre los cuales se sustentan estas afirmaciones no fueron diseñados para probar causalidad.[10]

 

Por el contrario, hay antecedentes suficientes que señalan que al legalizar la cannabis, y al salir esta del circuito de las drogas ilegales, entonces el consumidor de la misma dejaría de tener contacto con el vendedor de otras drogas ilegales como la pasta base, cocaína, éxtasis, heroína, que son las que verdaderamente causan el mayor daño a las personas. Es este contacto que ocurre inicialmente con el vendedor de drogas por la marihuana es la verdadera puerta de entrada a otras drogas más complejas, y no el consumo de la cannabis. Cerrar esta puerta de entrada puede tener un beneficio muy grande.

 

Hay que abrir la puerta en el país al intenso debate sobre las nuevas políticas de cannabis en el hemisferio y en el mundo, el que ha estado enfocado en los desafíos de implementar sistemas regulatorios con la debida atención a la prevención y los impactos en la salud, principalmente entre los jóvenes. Si bien la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988 prevé la penalización del consumo personal o la posesión para uso personal de drogas, permite una excepción a la tipificación como delito de estas conductas cuando esta sea incompatible con los principios constitucionales de un Estado y los conceptos fundamentales de su ordenamiento jurídico (art. 3, párr. 1 c). Unos 29 Estados aproximadamente han adoptado alguna forma de despenalización del consumo o la tenencia de drogas para consumo personal.[11] En Canadá́ y Uruguay, así como en Washington, D.C. y 16 estados de la Unión, la marihuana ha sido legalizada para su uso con fines recreativos.[12]

 

Una vez que se abra la puerta a un cambio real de paradigma en la política de drogas mediante la legalización de la cannabis, podremos ir definiendo los pasos a seguir con el resto de las hasta ahora llamadas «drogas ilegales».[13]

 

El desafío no es simple, ni pequeño, ni fácil de lograr, pero indispensable de enfrentar proactivamente. El llamado es a que seamos responsables, sobre todo en estos tiempos en que el debate se ha reducido al eslogan, a posturas dicotómicas excluyentes, y a la existencia de propuestas bien intencionadas, pero sin base en la mejor evidencia científica disponible y, por lo tanto, que carecen de la profundidad que una reforma como esta necesita. Para avanzar hay que empezar hoy a trabajar, siendo realistas, valientes, honestos, y estando dispuestos a romper tabúes y a sudar hoy, para no desangrarnos mañana.

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[1] Organización de los Estados Americanos Secretaría General. (2013). «El problema de las drogas en las Américas». http://www.oas.org/documents/spa/ press/Introduccion_e_Informe_Analitico.pdf

[2] Cumsille, J.F. y Briones, A. (2021). Narcotráfico en Chile: ¿qué hacer con la política de drogas? Documento de Trabajo no publicado.

[3] Cumsille, J.F. y Briones, A. (2021). Narcotráfico en Chile: ¿qué hacer con la política de drogas? Documento de Trabajo no publicado.

[4] Ibíd.

[5] http://www.fiscaliadechile.cl/Fiscalia/quienes/observatorio_narcotrafico_ informe_2020.pdf

[6] Organización de los Estados Americanos Secretaría General. (2013). «El problema de las drogas en las Américas».

[7] Dills, A. et al. (2021). «The Effect of State Marijuana Legalizations: 2021 Update». Policy Analysis, N.908. Cato Institute. http://www.jstor. org/stable/resrep30177.

[8] Organización de los Estados Americanos Secretaría General. (2013). «El problema de las drogas en las Américas». http://www.oas.org/documents/spa/press/Introduccion_e_Informe_Analitico.pdf

[9] Melchior, M., Nakamura, A., Bolze, C. et al. (2019). «Does liberalisation of cannabis policy influence levels of use in adolescents and young adults? A systematic review and meta-analysis». BMJ Open, 9(7): e025880.

[10] NIDA. (24 de mayo de 2021). «Is marijuana a gateway drug?». https://www. drugabuse.gov/publications/research-reports/marijuana/marijuana-gateway-drug

[11] Talking Drugs, Release & International Drug Policy Consortium, «29 countries. 49 models of drug decriminalization. One handy web-tool», Talking Drugs, 29 January 2020; Ott Ummelas, «Norway to decriminalize personal drug use in ‘historic’ shift», Bloomberg, 19 February 2021.

[12] Berke, J. Gal, S. y Lee, Y.J. (14 de abril de 2021). «Marijuana legalization is sweeping the US». Bussines Insider.

[13] «El Problema de las Drogas en las Américas» de 2013, plantea la posibilidad de abrir el debate sobre las drogas y considerar políticas o aproximaciones no tradicionales.