Ante la tarea que como sociedad emprenderemos con la convención constitucional, vale la pena analizar el primer experimento constitucional moderno a gran escala, el estadounidense. Este ensayo se refiere a los orígenes de la Constitución de Estados Unidos, a los desafíos que enfrentaron sus principales redactores e inspiradores, los famosos padres fundadores, como John Adams, Alexander Hamilton y James Madison, y a la relevancia de sus ideas subyacentes.
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Orígenes
Gran parte de las ideas que inspiraron la Carta Magna, y la Constitución inglesa en general, naturalmente pasaron a las colonias británicas en Norteamérica. Estas colonias, a diferencia de las españolas, poseían altos grados de autonomía política respecto de la metrópoli. El filósofo Edmund Burke famosamente declaró que ellas vivían en un «saludable abandono». Estas colonias poseían sus propios parlamentos, tribunales e instituciones ejecutivas; instituciones cuyas funciones generalmente eran desempeñadas por colonos electos por sus pares. De hecho, aun cuando en ese entonces el voto era censitario, se encontraba generalmente extendido entre la población colonial blanca.
Adicionalmente, parte importante de la sociedad norteamericana colonial (sobre todo en el norte), estaba compuesta por pequeños y medianos propietarios agrícolas blancos; la gran mayoría de ellos sabía leer y escribir, y predominantemente suscribían a alguna religión protestante, tales como los anabaptistas, los calvinistas, los cuáqueros y los presbiterianos. Este componente religioso importa en cuanto estas religiones – a diferencia de la católica – , se organizan en formas sumamente igualitarias, con jerarquías más bien planas. Estas religiones son conocidas por promover entre sus miembros valores como la asociatividad, la iniciativa personal, la honestidad y la importancia del trabajo bien hecho; valores que contribuyeron positivamente al desarrollo de una cultura de autogobierno en todos los niveles.
En suma, desde sus inicios, parte importante de la sociedad norteamericana mostraba las características de una «república de propietarios», régimen que se consolidaría con el proceso independentista. En este sentido, la guerra de independencia de Estados Unidos no fue exactamente una lucha para obtener una libertad política que jamás existió, sino más bien un intento por recuperar niveles de autonomía que, especialmente en el siglo XVIII, Gran Bretaña progresivamente cercenó a sus colonias. Este es el sustrato histórico, político y social del constitucionalismo norteamericano; sustrato que tiene ciertas semejanzas con la actualidad en cuanto la globalización, al reducir sustancialmente la pobreza (sobre todo en países en vías de desarrollo), y crear nuevas clases medias en varios países, incluido Chile. Cómo estas clases medias ejercerán su recientemente descubierto poder político – y si lo harán en formas similares a Estados Unido – , aún está por verse.
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Desafíos
Parte importante del contenido de la Constitución norteamericana puede entenderse remitiéndonos a algunos de los principales desafíos que enfrentaron sus redactores e inspiradores intelectuales: los padres fundadores. Analizaremos cinco de ellos: primero, el desafío de limitar el mal gobierno; segundo, evitar la concentración del poder; tercero, racionalizar el funcionamiento del Estado; cuarto, integrar a los territorios; finalmente, promover la deliberación.
En primer lugar, varios de los padres fundadores más influyentes, como Hamilton y Madison, eran poco utópicos y tenían un sentido más bien trágico de la vida. Siendo grandes conocedores de la antigüedad clásica —y por tanto del nacimiento, auge y caída de la civilización greco-romana—, los padres fundadores tendieron a tener una visión pesimista y oscura de la condición moral de los seres humanos. Para ellos la naturaleza humana era extremadamente difícil o imposible de mejorar, independientemente de cuánto progresaran el conocimiento y las ciencias. En consecuencia, el ánimo prevalente entre ellos era que, en todas las épocas, los seres humanos somos preponderantemente débiles, ignorantes, malos y tontos; o por lo menos más débiles, ignorantes, malos y tontos de lo que creemos (o de lo que nos gustaría) ser.
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«Lidiaron ante los desafíos del mal gobierno y la concentración del poder distribuyendo las funciones estatales en distintas instituciones que se controlasen entre sí, creando un sistema de frenos y contrapesos. Esto explica parcialmente la tradicional división de poderes entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Además, intentaron limitar el poder estatal mediante el reconocimiento a los individuos de ciertos derechos civiles y políticos frente al Estado, tales como el debido proceso y las libertades de asociación, conciencia y expresión».
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La Constitución norteamericana se redactó pensando que la mayoría de los futuros gobernantes de Estados Unidos serían gente mediocre o incompetente. Por tanto, más que preocuparse de identificar a los mejores gobernantes posibles, los padres fundadores intentaron diseñar un sistema que generase resultados políticos al menos aceptables a pesar de la baja calidad del recurso humano disponible. Parafraseando a Popper, la idea principal no era determinar quién debe gobernar, sino evitar que los malos gobernantes hiciesen demasiado daño; la idea no era crear un Estado «óptimo» o «perfecto», sino crear garantías contra el mal gobierno.
En segundo lugar, los padres fundadores querían evitar lo que ellos consideraban la principal falencia del sistema británico: el excesivo poder que, eventualmente, podía tener una mayoría en el parlamento para dictar leyes que vulnerasen sus (recientemente recuperadas) libertades. Tal como los británicos, los padres fundadores se oponían al absolutismo real, a la concentración de todo el poder político en un monarca. Pero, a diferencia de los británicos, se preocuparon igualmente de una eventual «tiranía de la mayoría»: de la concentración total del poder político en la mayoría de los representantes popularmente electos.
Los fundadores lidiaron con los desafíos del mal gobierno y la concentración del poder distribuyendo las funciones estatales en distintas instituciones que se controlasen entre sí, creando un sistema de frenos y contrapesos. Esto explica parcialmente la tradicional división de poderes entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Constitución norteamericana. Además, intentaron limitar el poder estatal mediante el reconocimiento de ciertos derechos civiles y políticos de los individuos frente al Estado, tales como el debido proceso y las libertades de asociación, conciencia y expresión. Este enfoque en controlar el poder estatal explica que en Estados Unidos – antes que cualquier otra democracia moderna – se desarrollara la práctica del control de constitucionalidad de las leyes por parte de la Corte Suprema y demás tribunales federales. Esta práctica no fue reconocida expresamente en la Constitución, pero de todos modos se desarrolló a nivel judicial desde el caso Marbury vs. Madison en 1803.
En tercer lugar, los padres fundadores querían racionalizar el funcionamiento del Estado para que, en la medida de lo posible, fuese más eficiente. En comparación con el proceso constitucional británico, el proceso constitucional estadounidense se caracterizó por un alto grado de planificación racional. Los británicos no tuvieron la intención explícita de crear una democracia representativa; las cosas tan solo evolucionaron paulatinamente hacia ese punto. Por el contrario, los padres fundadores buscaron crear una república que se gobernase por este tipo de sistema. Es por esta razón que ellos intentaron conscientemente mejorar sus instituciones tradicionales, considerando precedentes romanos y la experiencia de otras repúblicas europeas.
La pretensión racionalista de la Constitución estadounidense en comparación con la británica explica también su clásica división de poderes entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La lógica subyacente consiste en que se debe atribuir cada función estatal a instituciones organizadas de forma tal que tengan ventajas comparativas para ejercer tales funciones. La formación de las leyes se entrega al Congreso – asamblea compuesta por representantes de la ciudadanía (en la Cámara de Representantes) y de los territorios (en el Senado) – , de manera que las normas generales contenidas en ellas efectivamente consideren los diversos intereses, valores y preferencias de la sociedad. Asimismo, la función ejecutiva se entrega a un gobierno federal (a cargo de un presidente) para asegurar una cierta unidad en la aplicación de las leyes; en la conducción de las relaciones internacionales; en la protección de la seguridad del país frente a amenazas internas y externas. Por último, la función judicial se entrega a la Corte Suprema y a otros tribunales federales para garantizar que los conflictos entre los particulares (o entre los particulares y el Estado) se resuelvan por terceras personas independientes, imparciales y con conocimientos jurídicos.
En cuarto lugar, los padres fundadores enfrentaron un desafío territorial. Esto es, al hecho de que el nuevo país tenía una gran extensión, junto con una población dispersa y diversa. Hasta la independencia estadounidense, la gran mayoría de las repúblicas – tales como las antiguas polis griegas, las Provincias Unidas de los Países Bajos, o las ciudades-estado italianas del medioevo y el Renacimiento – comprendían a lo más una ciudad o un conjunto relativamente pequeño de municipios. Esta pequeña escala territorial facilitaba significativamente el gobierno de esos estados. Más aún, este desafío territorial era particularmente complejo en cuanto Estados Unidos surgió de la asociación voluntaria de estados previamente independientes, los cuales diferían en población y recursos. Por ende, existía el temor de que, si la Constitución no se hacía cargo de la diversidad territorial norteamericana, las instituciones federales serían capturadas por las élites de los estados más populosos o ricos, quienes podrían utilizarlas en perjuicio de los estados menos populosos o pobres.
Para enfrentar el desafío territorial, los padres fundadores recurrieron a la idea del federalismo. En vez de suprimir las instituciones ejecutivas, legislativas y judiciales de cada estado, la Constitución norteamericana estableció una institucionalidad paralela que, en principio, solo se encargaría de los asuntos concernientes a la federación entera (por ejemplo, la defensa de la federación, sus relaciones exteriores o el transporte y el comercio interestatal). Sin embargo, en todo lo no concerniente a la federación, las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales seguirían correspondiendo por defecto a las instituciones de cada estado. La idea era crear instituciones suficientemente fuertes para apoyar a los estados en aquellos asuntos que concernían a dos o más de ellos. Pero a la vez suficientemente limitadas para no anular su diversidad económica, política y social.
Finalmente, los padres fundadores enfrentaron el desafío de promover la deliberación. Es decir, de incentivar la formulación de políticas estatales basadas en la razón y no simplemente en las emociones socialmente dominantes. Para los fundadores, el proceso de formación de las leyes no debía ser una mera caja de resonancia de los intereses, valores o preferencias de la gente. Más bien, este proceso debía guiarse por ciertos mecanismos que garantizasen que las leyes fuesen realmente el producto de una discusión basada en argumentos.
Para lidiar con el desafío de promover la deliberación, los padres fundadores evitaron el uso de mecanismos de democracia directa, tales como plebiscitos o referéndums, pues consideraban que, además de no asegurar ningún grado de debate, estos mecanismos eran altamente manipulables por políticos demagogos o irresponsables. Por contraste, establecieron que la formación de las leyes estaría a cargo de representantes directa o indirectamente electos por la ciudadanía, quienes no estarían sujetos a las instrucciones de sus electores.
Por un lado, el uso del voto como mecanismo para seleccionar representantes (en lugar, por ejemplo, del sorteo, como ocurría en la antigua Grecia), tenía por fin permitirle a los ciudadanos identificar y elegir a quienes considerasen como más capaces para promover sus intereses, valores y preferencias. Es decir, tenía por fin seleccionar una élite política o «aristocracia natural», en términos de Jefferson. Por otro lado, la no sujeción a instrucciones tenía por fin otorgarles a los representantes una amplia libertad para negociar y deliberar con sus colegas y otras autoridades, pudiendo sinceramente cambiar de opinión si consideraban que ello contribuía al mejor desempeño de su cargo.
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Relevancia
A estas alturas, es obvio señalar que las ideas que inspiraron la Constitución estadounidense fueron fundamentales para el desarrollo de la democracia representativa moderna. Cierto, el sistema político norteamericano inicialmente fue bastante elitista, pues excluía de la ciudadanía a todo aquel que no fuese hombre, blanco y de ascendencia noreuropea. Además, el sistema no fue imitado al pie de la letra en otras latitudes, sino que sufrió cambios relevantes dependiendo del acervo cultural, histórico, político y social de cada país. Por ejemplo, debido a su historia, los países de Europa continental generalmente utilizaron un régimen de gobierno parlamentario en lugar de uno presidencial; régimen de gobierno que aplicaron incluso después de que las principales monarquías europeas cayeran después de la Primera Guerra Mundial. Por contraste – y en lo que puede considerarse una degeneración de la idea estadounidense, basada en la separación de poderes – , en América Latina el presidencialismo progresivamente se exacerbó hasta llegar a la hipertrofia de nuestros días.
No obstante, nada de esto quita que, en muchos países, desde fines del siglo XIX y principios del XX, gran parte de la extensión paulatina de derechos civiles y políticos a grupos inicialmente excluidos (por ejemplo, afroamericanos, mujeres, etcétera.) se basó en las mismas ideas que inspiraron la Constitución estadounidense. Eso da fuerte testimonio de su universalidad. Adicionalmente, nada de esto quita tampoco que, terminada la Segunda Guerra Mundial – al menos en Canadá, Europa occidental, Japón y Oceanía – , la democracia representativa, inspirada en gran medida por el ejemplo estadounidense, ha sido un pilar fundamental del que probablemente ha sido uno de los períodos de mayor progreso y bienestar para la humanidad en siglos.
Para terminar, podría argumentarse que las ideas subyacentes a la Constitución de Estados Unidos son insuficientes para responder a los desafíos que enfrenta la democracia representativa en el siglo XXI; desafíos que, a grandes rasgos, se asocian a la globalización. No está claro si la tradición constitucional – iniciada con los ejemplos británico y estadounidense – basta para resolver la disyuntiva planteada por el economista Dani Rodrik, esto es, la imposibilidad de tener al mismo tiempo altos grados de integración económica mundial, soberanía nacional y democracia.
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«Las ideas subyacentes a la Constitución de Estados Unidos son insuficientes para responder a los desafíos que enfrenta la democracia representativa en el siglo XXI; desafíos que, a grandes rasgos, se asocian a la globalización. No está claro si la tradición constitucional basta para resolver la disyuntiva planteada por el economista Dani Rodrik, esto es, la imposibilidad de tener al mismo tiempo altos grados de integración económica mundial, soberanía nacional y democracia».
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Específicamente, no queda claro cuánto tiene que decir la tradición constitucional frente a temas como la necesidad de creciente cooperación internacional para enfrentar problemas ambientales y económicos mundiales (a menos, claro, que se desglobalice la economía); la erosión de la idea de representación, sobre todo si es a través de partidos políticos y autoridades electas; la promoción de la cooperación social y la convivencia cívica en sociedades crecientemente multiculturales, cuyos miembros cada vez comparten menos valores; finalmente, el problema señalado por el matemático Nassim Taleb, la progresiva capacidad de las élites en un mundo hiperconectado para evitar «jugarse la piel». Es decir, su progresiva capacidad para limitar su responsabilidad, traspasando los efectos de sus malas decisiones al resto de la sociedad sin sufrir ellos los daños ni sanciones de gravedad (por ejemplo, en Estados Unidos, el caso de los ejecutivos bancarios responsables de la crisis de 2008; en Chile, el caso de los ejecutivos de Penta y Julio Ponce Lerou).
Con todo, si bien la tradición constitucional no tiene todas las respuestas frente a estos desafíos, su desarrollo histórico al menos entrega pistas para enfrentarlos. Después de todo, no hay que olvidar que, en cuanto tecnología política, Occidente realmente empezó a experimentar con la democracia representativa en la segunda mitad del siglo XIX, época también bastante globalizada y no menos convulsa que nuestros días. Sin embargo, esto es materia de otro ensayo.
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