Ante la inminencia del proceso constitucional, parece útil revisar hoy las ideas del norteamericano James M. Buchanan (1919-2013), un pensador de la constitución, del Estado y de la economía que se definió por un acendrado individualismo, por su visión crítica de la democracia y por un concepto igualitarista de la sociedad.
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En circunstancias de que Chile está entrando en un «momento constitucional», resulta importante detenerse a discutir sobre los fundamentos del «orden público económico». Se trata de un concepto clave desde el punto de vista del derecho constitucional económico y está relacionado con el marco normativo destinado a promover las libertades individuales en materia económica (aunque es importante anotar que los distintos énfasis en el uso de la expresión «orden público económico», en términos de la necesidad de regular los derechos y libertades individuales o más bien de promover el principio de subsidiariedad, han llevado a los promotores de estas últimas visiones a preferir el concepto de «constitución económica»).[1]
En relación a estos temas, y probablemente desde un punto de vista más amplio, el trabajo de James M. Buchanan (1919-2013) puede ser un antecedente importante a tener presente. Buchanan expandió el dominio de la economía y reafirmó los problemas y las preguntas centrales de la economía política en su sentido clásico. Al ser galardonado con el Premio Nobel de Economía en 1986, la citación de la Academia Sueca destacó las contribuciones de Buchanan al «desarrollo de las bases contractuales y constitucionales para la teoría de la toma de decisiones económicas y políticas». Detrás de esto está el hecho de haber creado el programa de investigación de la economía constitucional, o economía política constitucional (constitutional political economy, CPE). Este programa, más amplio que el de la teoría de la elección pública (public choice) (aunque ambos surgen del clásico The Calculus of Consent), [2] tiene como punto de partida la diferencia entre las decisiones constitucionales y las decisiones postconstitucionales. Las primeras tienen que ver con la elección misma de las reglas que rigen la vida en sociedad, que también deben ser consideradas dentro del ámbito de las decisiones colectivas.
El párrafo con el que Buchanan abre su Limits of Liberty es elocuente en este sentido: «Los preceptos para la vida en comunidad no van a ser transmitidos desde lo alto».[3] Implícita aquí está la posibilidad de lograr un acuerdo social respecto de estos «preceptos». Las decisiones postconstitucionales tienen que ver, por otra parte, con las decisiones de la política permanente o política pública. El enfoque de la CPE busca aplicar los métodos de la economía para el estudio de las reglas institucionales o constitucionales de una sociedad, incluyendo tanto un examen de sus características funcionales como el problema de cómo se eligen estas reglas. Aquí es donde se ve el retorno a las contribuciones de la economía política clásica, que tiene que ver con la relación de este programa de investigación con el análisis institucional comparativo de Adam Smith.[4]
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Actividades colectivas y actividades privadas
La importancia del enfoque de la CPE radica en que, en la medida que uno considera que las decisiones de política pública son el resultado de la interacción de agentes actuando en pos de sus intereses – dentro del marco institucional existente – , cualquier cambio que busque mejorar la «calidad» de estas políticas debe enfocarse en reformas a nivel constitucional. Después de todo, en cualquier contexto, incluyendo la política, las reglas circunscriben o informan la acción individual, y es dadas estas reglas que los individuos actúan (de acuerdo con sus motivaciones particulares) emergiendo entonces un resultado o desenlace determinado. Desde este punto de vista, y como explicaba en su conferencia al recibir el premio Nobel, «la constitución de la política, más que la política en sí, se convierte en el objeto relevante de reforma».[5]
Dicho lo anterior, esta diferencia en los niveles de análisis colocando el énfasis en el marco institucional no debe ser interpretada como un llamado a contar con una Constitución exhaustiva o detallista. Como explicaron Buchanan y Tullock, una Constitución debe apuntar principalmente a especificar el ámbito de las actividades colectivas y las actividades privadas, y a determinar los mecanismos y reglas de decisión de las decisiones colectivas en el ámbito postconstitucional, procurando siempre garantizar el respeto de los derechos individuales fundamentales, como veremos a continuación.
En efecto, el subtítulo del Calculus, «Logical Foundations of Constitutional Democracy», hace referencia a un segundo tema que nos interesa destacar como punto de partida de las contribuciones de James Buchanan: el constitucionalismo (o democracia constitucional), que apunta a la idea de que la autoridad de un gobierno se deriva y está limitada por una Constitución. El constitucionalismo democrático de Buchanan es individualista y contractualista. De esta forma la metodología de la CPE se basa en el individualismo metodológico y normativo, y en el contractualismo. Lo anterior implica, por una parte, que el comportamiento social debe ser explicado a partir del comportamiento y los valores de los agentes miembros de la sociedad. Por otra, la perspectiva contractualista implica que son el consenso y el acuerdo lo que permite identificar las oportunidades de mejoras sociales.
Todo esto está relacionado con el rol que se le asigna a la unanimidad en términos de reflejar el consentimiento de los agentes en una determinada interacción social, donde la opinión de todos los miembros de la comunidad debe ser tomada en cuenta. Si bien una regla de este tipo puede representar una restricción muy limitante, es importante recordar que aquí estamos hablando de la determinación de las reglas constitucionales que tendrán una permanencia y persistencia a través del tiempo, donde los intereses son distintos que en las decisiones postconstitucionales y hay espacio para consensuar reglas mutuamente beneficiosas (eventualmente de forma cuasiunánime). De esta forma, aquí aparece la idea de visualizar la política como un proceso de intercambio, donde las interacciones políticas se visualizan en términos de la posibilidad de alcanzar beneficios mutuos.
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Política sin romanticismo
La idea de la democracia constitucional está directamente atada a un Estado limitado (o a las limitaciones del poder del Estado). Esto se relaciona, a su vez, con la idea de examinar la «política sin romanticismo», para usar una expresión del mismo Buchanan: ello implica reemplazar las nociones tradicionales sobre el funcionamiento del gobierno por una noción más escéptica – y también más acorde con la realidad – sobre lo que pueden hacer los gobiernos y sobre lo que hacen los gobernantes.[6] El ángulo normativo de la política sin romanticismo es especialmente relevante aquí, buscando limitar los problemas de agencia y la acción de los grupos de interés en el ámbito de la política. Aquí hay un llamado a tener cuidado con los modelos que asumen un Estado benévolo y omnisciente que por definición resuelve automática y eficientemente cualquier problema social.
Sobre el tema de la democracia limitada Buchanan presentó un trabajo titulado justamente «Democracia limitada o ilimitada» en la reunión de la Mont Pelerin Society que se llevó a cabo en Chile (en Viña del Mar) en 1981, y que fue publicado en Estudios Públicos.[7] Este estudio ha sido visto como evidencia de un espíritu antidemocrático del programa de investigación de la CPE de Buchanan. Pero ello refleja una lectura poco rigurosa de este trabajo, que apunta más bien a una defensa de una democracia constitucional.[8] En efecto, Buchanan comienza este trabajo preguntándose quién podría, seriamente, estar a favor de una democracia mayoritaria irrestricta, definida como un sistema que «presumiblemente permitiría a una mayoría o a una pluralidad de votantes – ya sea a través de plebiscitos, referenda o asambleas elegidas – hacer cualquier cosa, en el momento que se les ocurra y a quienes les plazca». [9] Bajo esta definición, y resistiéndose a la idea de la democracia como «gobierno por el pueblo», Buchanan defiende una visión que enfatiza la igualdad política, donde «cada persona es igual ante la ley del lugar, y cada persona tiene igual ponderación en el proceso que determina cómo las leyes pueden ser cambiadas, entendiéndose por ley tanto las leyes superiores (reglas constitucionales) como la legislación ordinaria».[10]
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«Buchanan expandió el dominio de la economía y reafirmó los problemas y las preguntas centrales de la economía política en su sentido clásico. Al ser galardonado con el Premio Nobel de Economía en 1986, la citación de la Academia Sueca destacó las contribuciones de Buchanan al “desarrollo de las bases contractuales y constitucionales para la teoría de la toma de decisiones económicas y políticas”».
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En este contexto, las elecciones periódicas no serían suficientes para preservar la libertad frente a decisiones políticas coercitivas; es más, ésta es la base de lo que Buchanan denomina la «falacia electoral», que «resume el error de pensar que mientras los partidos y los políticos compitan en elecciones libres y periódicas, sujetas a votaciones de mayoría o plurales, bajo el sistema de sufragio universal, no es necesario aplicar abiertamente limitaciones al radio de acción de la actividad gubernamental».[11] En cambio, para Buchanan es importante discutir sobre «el tipo y grado de restricciones mínimas que se necesitan para asegurar la viabilidad de una sociedad en la cual los individuos puedan mantener sus libertades individuales».[12] En la medida que a nivel constitucional exista acuerdo acerca de estos límites, el constitucionalismo es un programa plenamente democrático. Al final del día Buchanan se manifiesta en favor de una democracia constitucional (limitada) basada en un sistema con sufragio universal, argumentando que los límites a la democracia «deben existir si un país desea mantener un orden social en el cual los individuos retengan sus libertades individuales».[13] Para ello, agrega, es importante que los ciudadanos compartan una «actitud constitucional»; la idea es que los ciudadanos entiendan y tengan en mente los fines de las reglas constitucionales.[14]
Es importante anotar que el carácter individualista de Buchanan vuelve a aparecer aquí. En una evaluación biográfica posterior, Buchanan expresó este punto en los siguientes términos: «Bien entendida, mi posición es democrática e igualitaria, y soy tan científico como cualquiera de mis compañeros en economía. Pero soy apasionadamente individualista, y mi énfasis en la libertad individual me distingue de muchos de mis colegas académicos cuyas mentalidades son levemente elitistas y, por lo tanto, colectivistas».[15] He aquí la base de la libertad individual, incluida por cierto la libertad económica. Y aquí aparece también el carácter egalitario del trabajo de Buchanan, que se refleja en un marco de análisis que supone que los ciudadanos / agentes tienen igual capacidad para tomar las decisiones más importantes que afectan sus propias vidas y que también se deriva del trabajo de Adam Smith.
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Análisis individualista
El trabajo de Buchanan refuerza la importancia de estudiar la «constitución» fiscal y monetaria y sus características específicas; en este sentido, en una de sus últimas presentaciones públicas, en 2012, examinó las «Institutional Sources of America’s Fiscal Tragedy»,[16] donde el título es más que revelador respecto del problema a examinar. Pero, más allá de las recomendaciones específicas que él mismo u otros autores hayan ofrecido en materia de reformas institucionales, el trabajo de James M. Buchanan nos ofrece un marco de análisis individualista y egalitario que resulta valioso en los momentos constitucionales. En definitiva, en su defensa del consenso y del acuerdo Buchanan nos recuerda que los momentos constitucionales no pueden ser vistos como una lucha de poder. Y en su énfasis en la importancia de una «actitud constitucional» reafirma la conocida sentencia de que las ideas importan, en este caso en un contexto fundamental de la vida en sociedad.
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«El ángulo normativo de la política sin romanticismo es especialmente relevante aquí, buscando limitar los problemas de agencia y la acción de los grupos de interés en el ámbito de la política. Aquí hay un llamado a tener cuidado con los modelos que asumen un Estado benévolo y omnisciente que por definición resuelve automática y eficientemente cualquier problema social».
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Desde un punto de vista del análisis positivo, el programa de investigación de la CPE representa una invitación al estudio de los efectos de distintos tipos de reglas. En nuestro próximo momento constitucional es importante considerar esta literatura. El hecho de que es imposible determinar con certeza los efectos de los cambios institucionales no puede ser una excusa. El optimismo constitucional no puede ignorar la experiencia comparada. Y tampoco se puede desconocer que un sistema económico fundado en el desarrollo de la iniciativa individual es la base de un proceso de desarrollo económico sostenido. La defensa y promoción de la libertad económica es entonces una cuestión de la mayor importancia.
Por último, es importante recordar que este momento constitucional comienza desde el statu quo. Para Buchanan una reforma institucional siempre debe partir del «aquí y ahora»; de un contexto histórico que no podemos elegir. Aquí vuelve a aparecer la idea del acuerdo como señal de una reforma superior en términos de bienestar; esto es, en definitiva, lo que explica que una reforma se lleve a cabo a partir de lo que era una situación inicial distinta.[17] Pero ésta no debe ser considerada como una visión conservadora, que valora el statu quo en sí mismo, sino que un argumento basado en el individualismo (y, correspondientemente, en una visión antipaternalista), donde a nivel constitucional la política debe ser visualizada como un juego de suma positiva. De ahí la importancia de la participación ciudadana en las próximas elecciones de miembros de la convención constitucional. En la medida que se busque el acuerdo, y se cumplan de las reglas de la convención, el proceso constituyente chileno tiene la oportunidad de mostrar que es posible alcanzar un consenso respecto de los «preceptos» de una vida en comunidad.
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[1] Sobre estos temas véase Fermandois, A. (2006). Derecho constitucional económico, tomo I, segunda edición. Santiago, Ediciones Universidad Católica de Chile.
[2] Buchanan, J. M. y Tullock, G. (1962) The Calculus of Consent, «Logical Foundations of Constitutional Democracy». Ann Arbor, The University of Michigan Press.
[3] Buchanan, J. M. (1975). The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan. Chicago: The University of Chicago Press. Esta y todas las traducciones de obras en inglés que siguen son del autor de este trabajo.
[4] Así es como lo explica el mismo Buchanan, en su artículo Buchanan, J.M. (1987). «Constitutional economics», en J. Eatwell, M. Milgate y P. Newman (eds.), The New Palgrave: A Dictionary of Economics, vol. 1, pp. 585-588. Londres: Macmillan.
[5] Buchanan, J.M. (1987) «The Constitution of Economic Policy». American Economic Review, vol. 77 (3), Páginas 243-250.
[6] Buchanan, J.M. (1979). «Politics Without Romance: A Sketch of the Positive Public Choice Theory and Its Implications». Reimpreso en Buchanan, J.M. (1999) [1979]. The Logical Foundations of Constitutional Liberty, vol. 1 de The Collected Works of James M. Buchanan, Páginas 45-59. Indianápolis: Liberty Fund, 1999.
[7] Buchanan, J.M. (1982). «Democracia limitada o ilimitada», Estudios Públicos 6, pp. 37-51. Este trabajo sólo ha sido publicado en inglés recientemente, en Boettke, P.J. y Marciano, A. (eds.). (2020). The Soul of Classical Political Economy: James M. Buchanan from the Archives, cap. 6.1. Arlington: Mercatus Center at George Mason University.
[8] Esta es la crítica de Nancy MacLean a las credenciales democráticas de Buchanan donde el trabajo que discutimos ha sido interpretado como una justificación para un gobierno no democrático como el chileno de esos años; MacLean, N. (2017). Democracy in Chains: The Deep History of the Radical Right’s Secret Plan for America. Nueva York: Viking Press. Para una crítica a esta controversial visión de la CPE y del trabajo de Buchanan, véase por ejemplo Munger, M.C. (2018) «On the Origins and Goals of Public Choice. Constitutional Conspiracy?». The Independent Review, vol. 22 (3), pp. 359-382. Respecto del trabajo de Buchanan y Chile, véase Farrant, A. y Tarko, V. (2019) «James M. Buchanan’s 1981 visit to Chile: Knightian democrat or defender of the “Devils” fix?». Review of Austrian Economics, vol. 32, pp- 1-20. En todo caso, es importante recordar que las críticas al constitucionalismo por su conflicto con los valores de la democracia no son únicas a MacLean.
[9] Buchanan, J.M. (1982). «Democracia limitada o ilimitada», Estudios Públicos 6, pp. 37-51. Página 37.
[10] Buchanan, J.M. (1982). «Democracia limitada o ilimitada», Estudios Públicos 6, pp. 37-51. Página 40-41.
[11] Ibíd. Página 48.
[12] Ibíd. Página 37.
[13] Ibíd. Página 50.
[14] La idea de la política no discriminatoria, coherente con un Estado de Derecho, es una mirada complementaria de Buchanan sobre estos temas, en este caso siguiendo un argumento en favor del principio de la generalidad similar al expuesto por F.A. Hayek. Aquí el problema está expresado en términos de una búsqueda de otros mecanismos para limitar el ámbito de las decisiones políticas; ver, Buchanan, J.M. y Congleton, R.D. (1998). Politics by Principle, Not Interest: Towards Nondiscriminatory Democracy. Cambridge: Cambridge University Press.
[15] Buchanan, J.M. (1992). «From the Inside Looking Out». Reimpreso en Buchanan, J.M. (2001) Ideas, Persons, Events: The Collected Works of James M. Buchanan, vol 19, pp. 26-27. Indianápolis: Liberty Fund, Inc.
[16] Buchanan, J.M. (2012). «Institutional Sources of America’s Fiscal Tragedy». University of Richmond. https://www.youtube.com/watch?v=UAu1gUbE0uc
[17] Buchanan, J.M. (2004). «The Status of the Status Quo». Constitutional Political Economy, vol. 15, pp. 133-144.
